Foundation for Local Government Reform
МОДЕЛЪТ ХАМЕЕНЛИНА: СТРЕМЕЖ КЪМ ДЕМОКРАЦИЯ И ЕФЕКТИВНОСТ НА МЕСТНО НИВО

МОДЕЛЪТ ХАМЕЕНЛИНА: СТРЕМЕЖ КЪМ ДЕМОКРАЦИЯ И ЕФЕКТИВНОСТ НА МЕСТНО НИВО

Елина Лехто,

Кмет на Хамеенлина

Град Хамеенлина е разположен в сърцето на южна Финландия и представлява център на окръг Хаме. Градът е с население около 45000 жители. Градът е сред 15-те най-големи селища във Финландия. Площта му е 167 квадратни километра. Градският съвет се състои от 51 съветници.

Икономиката на града е добре балансирана и въпреки високото ниво на инвестициите, задлъжнялостта на глава от населението е доста под средната - 3300 финландски марки на човек (докато средната стойност за страната е 5400 финландски марки на човек).

Основният източник на приходи са местните данъци (41%), таксите (32%) и държавните субсидии (27%). През първата половина на 90-те години имаше значително съкращение на разходите (около 50 милиона финландски марки в периода 1991-94), при което разходите станаха по-малки от приходите, така че през последните години икономиката отбеляза значителен положителен баланс. Разходите са разпределени между социалните услуги и трансфери (25%), училищата (19%), професионалното обучение, техническите услуги (16%), здравните услуги (23%), административните разходи и разходите за култура (8%). Структурата както на приходите, така и на разходите е типична за финландските общини.

ИДЕЯТА НА МОДЕЛА ХАМЕЕНЛИНА

Хамеенлина се опитва да намери свой собствен локално приложим модел на мениджмънт, използвайки пълноценно няколко различни стила и средства на мениджмънт. Мога да спомена следните няколко цели на модела:

1. Пълномощия на местната власт

Важни са пълномощията на местната власт не само по отношение на другите градове и райони, но и по отношение на централната власт. Ние трябва да сме в състояние да осигуряваме услуги за гражданите, при което разходите и качеството трябва да са сравними с тези на другите градове и на частните производители. Трябва да се отчитаме пред гражданите по отношение на разходите и качеството. Новите подходи са възможни само ако местната власт е относително независима от държавата както във финансово, така и във функционално отношение.

2. Демокрация, участие на гражданите, избор и качество

Участието на гражданите може да се определи като само по себе си ценно за обществото. Най-често така е в случаите, когато участието на гражданите се ограничава до традиционната репрезентативна демокрация. В Хамеенлина амбициите в областта на разширяването на участието на гражданите обхващат много повече. Използвайки скандинавските термини, можем да говорим за голяма демокрация, означаваща колективно вземане на решения, което се извършва от институциите, както и за нейната естествена добавка - малката демокрация, която включва възможността на гражданите да променят своите условия на живот и своята непосредствена жизнена сфера.

Участието на гражданите има очевидна връзка с качеството на услугите по отношение на клиентите. Освен това, участието стимулира ефективността и производителността на услугите. При интерактивното планиране устойчиви резултати по отношение на обществото и околната среда могат да се постигнат единствено чрез участие на гражданите. Накрая, трудно е да се формулира каквато и да е стратегия за алтернативно осигуряване на услуги без участието на гражданите, т.е. без възможност за избор.

3. Ефективност, финансова отчетност, сравнения

Дерегулация, децентрализация и делегиране са ключовите думи на скандинавския Експеримент на свободните общини, който се проведе също така и във Финландия през 80-те години, като в това отношение Хамеенлина бе една от най-активните общини във Финландия. Философията на програмите на свободните общини се описва със следната аналогия: този, който носи обувките, знае най-добре къде те го стягат. Това бе предпоставката за извършените съкращения на разходите на Хамеенлина по време на рецесията.

Една от целите на модела Хамеенлина е създаването на система за управление, която да се основава на използването на стимули вместо на административно регулиране. Това се отнася до избора от страна на клиентите, свързаните с този избор ресурси, по-голямата отговорност на потребителите, нетния бюджет, регионалните фондове за развитие и т.н. Стимулите представляват най-добрият начин за осъществяване на финансова отчетност спрямо гражданите.

Търговете в условия на конкуренция не са задължителни нито на национално ниво, нито в Хамеенлина. В Хамеенлина, обаче, те са част от модела - ние трябва да сме в състояние да сравняваме нашите възможности и разходи и в условията на конкуренция. Сравняването е различно при различните организации, предоставящи услуги, например конкуренция, пазарни тестове, моделът производител - поръчка , сравняване спрямо стандарти и отправни точки и др.

СЪЩНОСТ НА МОДЕЛА

1. План за развитие

Цялостният план за развитие координира изпълнението на различните проекти. Ключовите думи тук са гражданин, участие на потребителите, обратна връзка, стимули, качествена работа и избор. Общата идея е да бъдат намерени приложения, които да отговарят на конкретните функции. Например това, което е подходящо за техническия сектор, където целите, резултатите и измерванията се дефинират по-лесно, не е приложимо по отношение на грижите за възрастните хора или в сферата на образованието. Търговете в условия на конкуренция или моделът производител - поръчка функционират добре в техническия и културния сектор, където са налице истински конкурентни алтернативи, за разлика от другите модели. От друга страна, съществуват чисто обществени услуги, където влиянието на гражданите и клиентите се проявява чрез избори и традиционна подготовка на бюджета.

2. Хартите в град Хамеенлина

Хартите в гр. Хамеенлина се основават на британския модел, с придаване на особено значение на ангажимента, качеството, избора, стандарта и измерването, парите и конкуренцията. Освен това, философията на нашата харта се различава в няколко важни отношения. Тя се опитва да съчетае най-добрите страни на северния модел за социални грижи с английските харти. Това означава, че ние вече имаме законодателство в областта на различни установени стандарти за услуги, защита, достъп, както и обработка на жалбите на гражданите. Това е основата на местните харти.

В същото време, ние придаваме особено значение на необходимостта да се повишат общият стандарт и качеството на услугите, за да бъдат намерени местни и индивидуални решения, които да отговарят на конкретните случаи, да се увеличи прозрачността и цялостната ефективност на услугите.

В Хамеенлина съществуват харти на три нива. Хартата на Съвета се отнася за качеството и участието на гражданите. Тя гарантира функционирането на каналите за жалбите на гражданите, правата на клиентите в сферата на местните обществени услуги и обратната връзка. Хартите в сектора на услугите задават стандартите за качеството и количеството на услугите. Хартите в отделните училища, детски градини и т.н. се отнасят за услугите в тези конкретни институции. Хартите са свързани, също така, и с бюджетното планиране.

Съществуват харти, отнасящи се за следните функции:

a)Харта на Съвета

b)Харти в различните сектори:

-централната власт

-социален сектор

-отглеждане на децата

-грижи за възрастните хора

-социалнии помощи

-малтретиране

-училища

-технически услуги

-околна среда

-библиотеки

-културни центрове

-канали за жалбите

c)Индивидуални харти

-пет училища и една детска градина

След три години систематична работа по хартите и много по-продължитена работа по повишаване нивото на участие на гражданите ние стигнахме до етапа, при който следва да се обмисли следващата стъпка в системата на хартите. Работим по разширяването на Хартата на Съвета и превръщането й в Харта на демокрацията. Това е опит да се превърне идеята за участието на гражданите в цялостна стратегия за целия град. В Хартата на демокрацията Съветът - висшият орган, който взема решения за града - гарантира начините за участие на гражданите на Хамеенлина.

Ще спомена само няколко примера за това, което е предвидено да бъде включено в Хартата:

-Харта на хартите, т.е., обещание да се използват категорични и ясни харти като изключително важен елемент на качествената работа и откритото вземане на решения

-механизъм за обратна връзка

-интерактивно планиране при важни проекти за възстановяване

- интерактивен процес на вземане на решения чрез възможност за участие на гражданите, когато проблемите биват формулирани и когато се стигне до предложение

-различни бордове на клиентите

-борд за работа с жалбите на потребителите по отношение на услугите за гражданите

-наличност на информация

-избор по отношение на определени услуги

-решаване на проблеми, засягащи няколко сектора едновременно

-консултации в ранен етап

Всички тези елементи представляват съществуваща практика в Хамеенлина, но Хартата ще даде гаранции, че те ще са в сила за всички услуги и на всички нива.

3. Обратна връзка с гражданите и клиентите

Става дума за разработването на ефективни и всестранни външни и вътрешни системи за обратна връзка по отношение на новите харти. Това е направено чрез въвеждането на система с карти за обратна връзка, телефон за обратна връзка, въпросници за новите клиенти и качеството, механизми за докладване и интерактивни форуми. За прозрачността и обратната връзка допринася и повишаването на нивото на публичност на местното управление.

4. Участие на гражданите и клиентите

Хамеенлина продължава да въвежда новости в областта на местната демокрация. Това включва различните канали и проекти, отнасящи се за групи от жители и наематели, интерактивно планиране на града, срещи на родителско-учителски асоциации и т.н.

5. Непрекъснато подобряване на качеството

Особено внимание се отделя поддържане на добро качество на дейностите. Ние желаем да стимулираме нова ориентация на клиентите и гражданите и в същото време да отделим специално внимание на непрекъснатостта и дългосрочната трансформация. Започнал е процес на извършване на оценка на собствената дейност в сфери, свързани с качеството, като този процес се извършва във всички сектори с използване на финландския вариант на Националната награда за качество "Малкълм Болридж" (MBNQA), съчетана с обучение на персонала и семинари. Ние променяме нашата собствена интерпретация на подхода за осигуряване на качеството, наблягайки на широкото, децентрализирано и конкретно приложение.

ПРОЦЕС

Моделът Хамеенлина се базира на проект от вида свободна община , национален финландски процес на модернизация на местното управление. Хамеенлина е една от 56-те общини, в които експериментът се провежда, като активността в града е доста над средното ниво. В своето изследване Академия Або (Сталберг 1991, Сандберг 1992) направи оценка на активността на финландските свободни общини по отношение на два фактора - администрация и участие на гражданите. Хамеенлина безусловно може да бъде наречен град с балансирана дейност. Както по отношение на администрацията, така и по отношение на участието гр. Хамеенлина бе с най-добри показатели за активност сред 11-те общини, в които бе направено такова изследване. Сравнително високото ниво на активност в Хамеенлина се вижда в почти всяка класация, извършена в резултат на проучването (Балдерсхайм-Сталберг 1994).

Активността в проекта свободна община стимулираше различни видове експерименти и процеси на подновяване в сферата на демокрацията в непосредствената сфера . Делегирането на властта на структури, извършващи услуги, както и провеждането на проекти по метода мениджмънт в съответствие с резултатите също бяха следствие от експеримента свободна община . След неговото начало цялата политическа организация бе преструктурирана. Броят на бордовете бе намален от 25 на 9, а по-късно бяха закрити още два борда. Администрацията и организацията на услугите също бяха опростени. Проектът за развитие на услугите, който започна след експеримента свободна община , бе реализиран по време на рецесията и наблегна на ефективността и съкращаването на разходите.

Както експериментът свободна община , така и икономическата рецесия бяха важни стимули за модела Хамеенлина. Процесът на модернизация на местното управление не може да бъде описан задоволително с термините на икономическия натиск, предизвикан от рецесията, дори и за Финландия, която в началото на 90-те години премина през най-голямата икономическа рецесия, която някога е възниквала в индустриална страна в мирно време. Реформата в обществения сектор представлява преди всичко политическо предизвикателство.

Така бе и в Хамеенлина. Мандатът за извършване на реформата бе даден от Градския Съвет с мнозинство от 46 гласа от общо 51. В началото програмата включваше стимулиране на конкуренцията между различните доставчици на услуги, свободата на гражданите да избират производители, даването на пълномощия на гражданите и персонала на общината, както и отчетност пред потребителите на услугите, доставяни от общината. Още от самото начало Хартите бяха част от програмата. Политици и представители на местната власт участваха във формулирането на хартите, задаването на моделите и дефинирането на целите, свързани с качеството.

Важна част от процеса бяха връзките с партньорите на града. Важна роля в това отношение изигра Международната мрежа за по-добро местно управление, създадена от германската фондация "Бертелсман". Единадесетте града от тази мрежа бяха избрани от експертите за да послужат като световни модели за модернизация на местното управление. Хамеенлина бе сред тези градове. Градът работеше в сътрудничество с Делфт (Холандия), Крайстчърч (Нова Зеландия) и Финикс (САЩ). Чрез мрежата ние пълноценно използвахме възможността за достъп до иновациите на 10-те града. Всяка идея, обаче, трябваше да се адаптира към нашите условия. Тук ни помогнаха Академия Або и проф. Кристер Сталберг. Една компания, основана от общината (Sociaalikehitys) също взе участие като важен партньор в разработката. Берлинският научен център и проф. Фридер Нашолд направиха международна оценка на процеса на модернизация в Хамеенлина. Работихме заедно и с други финландски градове и университети. Основен принцип на нашето партньорство бе обмяната на опит - за един малък град в период на рецесия би било невъзможно да използва в своите разработки предимно платени консултанти и други експерти.

ПРОБЛЕМИ

Доверие

Една харта лесно може да се превърне в поредния лист хартия. Стандартите за качество и количествените дефиниции трябва да са реалистични и конкретни и да съответстват на бюджета. Всеки един гражданин трябва да е в състояние да разбере дали изискванията на стандарта са изпълнени. Например, въпросът за максималния брой на учениците в училищните класове трябва да се обсъжда във връзка с бюджета и съответният стандарт трябва да бъде спазван. Всеки ученик може да брои до 30!

От друга страна, стандартите не бива да са прекалено общи и да са приложими във всеки един случай, за да не загубят хартите своя смисъл. Ние правихме опити и извличахме поуки, но все още има много неща в хартите, които трябва да се подобрят.

Обратна връзка

Лесно е да се изготвят въпросници, но съвсем друго нещо е провеждането на анкети в реална политическа обстановка. Лесно е да се въведат карти и телефони за обратна връзка, но е трудно гражданите да бъдат научени да ги използват.

Мобилизация

Особено в началото на процеса един от големите проблеми бе липсата на мобилизация. Търсейки мандат от политиците, администрацията трябваше да действа в условия на публичност още преди да е получила подкрепа от страна на служителите. Мобилизацията по това време бе доста бавен процес, който все още продължава. Извършването на промените постепенно, стъпка по стъпка, както и използването на децентрализиран подход доведоха до подобряване на ситуацията. Сега можем да кажем, че вече сме прехвърлили критичната маса на модернизацията, но въпреки това всеки ден трябва да се борим за запазване на постигнатото.

Политическата критика стана по-остра, появиха се и конфликти. Все още, обаче, значително мнозинство политици подкрепя промените.


Valid XHTML 1.0 Transitional


Разпечатано от сайта на ФРМС - Printed from the FLGR Website.
Сайт, разработен от Нимасистъмс. Developed by Nimasystems.
www.nimasystems.com, +359 896 610 876, [email protected]