Емилия Панайотова,
доктор по право,
СУ "Климент Охридски"

Реформата в правния режим на местното самоуправление в Република България е важна съставка от подготовката на страната за присъединяване към Европейския съюз. Необходимостта от промени в съществуващата правна уредба се отнася и до контрола по отношение актовете на органите на местното самоуправление .
Нормативните актове, които съдържат общи правни норми относно административния контрол спрямо органите на местно самоуправление и местна администрация в Република България, са: Конституцията на Република България (чл.143, ал.3, чл.144); Законът за администрацията (чл.31, т.5, чл. 32, ал.2) и Законът за административното производство (Глава трета, Раздел І).
В чл. 144 от Конституцията са закрепени две принципни положения относно контрола на централните държавни органи и техните представители по места:
- Осъществяваният административен контрол е само за законосъобразност;
- Този контрол се упражнява само когато това е предвидено със закон.
Доколко регламентацията на контролните правомощия на областния управител, която се съдържа в Закона за административното производство (ЗАП) и в Закона за администрацията (ЗА), е съобразена с тези принципи?
ЗАП предвижда "обща клауза" за административен контрол върху индивидуалните административни актове (Глава трета, Раздел І). При прилагането й обаче трябва да се имат предвид два факта. Първо, "общата клауза" за контрол на областния управител върху актовете на общинските съвети и на кметовете на общини е приложима само по отношение на техните индивидуални административни актове, и то не на всички, а само на тези, които притежават предметните признаци, очертани в чл. 2 ЗАП. Безспорно прието в теорията и в практиката е, че понятието "индивидуален административен акт по ЗАП" е по-тясно в предметно отношение от понятието "индивидуален административен акт". Обхватът на първото понятие е очертан в чл. 2 ЗАП. То включва актовете: " с които се създават права или задължения или се засягат права или законни интереси ( ), както и отказите за издаване на такива актове", а също и " решенията за издаване на документи от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения, както и отказите за издаване на такива документи". Следователно "индивидуални административни актове по ЗАП" са почти всички конститутивни актове и някои декларативни актове - отказите за издаване на конститутивни, декларативни и удостоверителни административни актове. Извън приложното поле на ЗАП са всички вътрешнослужебни административни актове (по силата на чл. 3 т.4 ЗАП), както и удостоверителните административни актове. Ето защо последните две групи индивидуални административни актове на органите на местното самоуправление ще са извън контрола на областния управител. Второ, за да се изключи контролът, уреден в Глава трета, Раздел ІІ ЗАП, е необходимо наличието на особени правила в съответния специален закон.
Законът за администрацията - чл.31 т.5 - съдържа обща норма, с която на областния управител се предоставя правомощието "да упражнява контрол по законосъобразността на актовете и действията на органите на местното самоуправление и местната администрация".
По отношение на контрола върху актовете правомощието по чл. 31 т. 5 ЗА е конкретизирано в чл. 32 ал. 2 ЗА. В зависимост от вида на органа областният управител може да "спира изпълнението на незаконосъобразни актове на общинските съвети и ги отнася пред съответния окръжен съд ", както и да " отменя незаконосъобразни актове на кметовете на общините ". Анализът на чл. 32 ал. 2 ЗА води до следните основни изводи. Първо, нормата не предвижда възможност всички актове на общинските съвети и на кметовете на общини да подлежат на контрол от областния управител - прилагателното "незаконосъобразни" е използвано в нечленувана форма. Второ, макар че не предвижда "обща клауза", нормата не съдържа критерии за това, кои актове подлежат на контрол.
По отношение актовете на кметовете на общини тази празнота се преодолява чрез приложение на чл. 27 ал. 3 ЗАП, който урежда по общ начин въпроса за контрола - т. е. само при условията и по реда на ЗАП следва да се атакуват актовете на кметовете на общини.
По отношение актовете на общинските съвети критерият може да бъде изведен на основата на чл. 6 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС), който предвижда "обща клауза" за обжалване пред съд на техните нормативни и общи административни актове. Като се има предвид, че единствено в Глава трета, Раздел ІІ ЗВАС е уредено производство за обжалване на нормативни и общи административни актове, се оказва, че към настоящия момент само по реда на това производство е възможно да се разглеждат от съд тези актове. До приемането на ЗВАС обжалването на нормативните и общите административни актове на органите на местното самоуправление ставаше по реда на ЗАП, тъй като нито в ЗМСМА, нито в друг специален закон имаше разпоредби за реда за разглеждане и решаване на делата и за правомощията на съда. Чл. 6, in fine от ЗВАС дава възможност обжалването да става не пред окръжен, а пред друг съд, ако това е предвидено в специален закон. Следователно няма пречка тези дела да се гледат от Върховния административен съд (ВАС) по реда на Глава втора, Раздел ІІІ ЗВАС, ако това бъде предвидено с изрична норма в ЗМСМА.
Що се отнася до индивидуалните административни актове на общинските съвети, приложимото производство за тяхното обжалване от областния управител пред съд е това по ЗАП (Глава трета, Раздел ІІ). Чл. 32 ал. 2 ЗА предвижда едномесечен срок от получаването на акта, в рамките на който областният управител да спре изпълнението му и да отнесе въпроса до съда, докато по ЗАП срокът е четиринайсетдневен (чл. 37). При положение, че за общите административни актове срокът също е четиринайсетдневен (чл. 13 ал. 2 ЗВАС), не виждаме основание за по-голяма продължителност на срока за подаване на жалбите срещу индивидуалните административни актове на общинските съвети. Що се отнася до видовете индивидуални административни актове, които могат да бъдат предмет на контрола, следва да се приложи чл. 2 ЗАП - на такъв подлежат само тези, които са "индивидуални административни актове по смисъла на ЗАП".
По отношение на контрола върху действията на органите на местното самоуправление и местната администрация чл. 144 от Конституцията не съдържа възможност за предоставяне на такива правовомощия на областния управител.
В заключение могат да бъдат направени следните предложения de lege ferenda:
а) индивидуалните административни актове на кметовете на общини могат да се обжалват от областния управител при условията и по реда на ЗАП;
б) областният управител може да обжалва нормативните и общите административни актове на общинските съвети пред ВАС, доколкото в специален закон не е предвидено друго;
в) жалбата не спира изпълнението, освен ако съдът постанови друго;
г) жалба срещу нормативен акт на общинския съвет се подава без ограничение във времето;
д) за общите административни актове срокът за обжалване е 14-дневен, като започва да тече от разгласяването на акта по предвидения в съответния нормативен акт начин;
е) областният управител може да спира изпълнението на незаконосъобразни индивидуални административни актове на общинските съвети и да ги отнася пред съответния окръжен съд в 14-дневен срок от тяхното получаване. Жалбата се разглежда по реда на ЗАП.