Светослав Иванов,
юридически експерт, ФРМС
В периода 1997 - 1998 година, Фондация за реформа в местното самоуправление, съвместно с агенциите за социологични изследвания "АСА" и "ДЕЙТА" извърши национално изследване по проблемите на местното самоуправление и конкретните проблеми на общините. Изследването бе част от проект "Силно местно самоуправление" финансиран от Асоциацията на холандските общини. Проучването бе извършено сред 100 общини от цялата страна, като анализите и получените данни ще бъдат представени и популяризирани в подробен доклад.
Част от темите, включени в изследването бе личното отношение на анкетираните кметове и председатели на общински съвети към съществуващата нормативна уредба и техните виждания за наложителни промени в нея. Обект на специално внимание бе изследване на личното, конкретно виждане на анкетираните и тяхната оценка към практическото прилагане на нормативната база в практиката на общините и отношението им към конкретни промени.
Извън множеството интересни резултати, които следва да бъдат предмет на специално внимание от страна на Правителството и Парламента, прави впечатление че 88.8 % от анкетираните 100 кмета на общини са изразили категоричното мнение, че в текстовете на ЗМСМА е необходимо да се внесат промени. Според анкетираните е нарушен баланса между отговорности и правомощия, законовият текст не отговоря на новите реалности по места.
Кметът е "лицето на държавната машина", както образно се бе изразил един от анкетираните и- " ако Президентът е далеко, то кметът всеки ден е сред хората "
И в действителност - в последните години общественият интерес към КМЕТА като политическа фигура, избран с вота на населението, нарасна осезателно. Състоянието на инфраструктурата на населените места, чистотата, сметищата, жилищните проблеми, вилнеещата улична престъпност, безпътицата - всички тези болезнени въпроси се отнасят пряко към кметовете на общини, райони и кметства.
Кметът ако не "лице на държавата ", поне е "лицето на изпълнителната власт ". И може би наистина следва Централната изпълнителна власт да се погрижи по - добре за облика си по места, като обезпечи авторитета и оперативната самостоятелност на кметовете при решаване на проблемите на общините.
. Обективно съществува въпроса - в състояние ли е съществуващата нормативна база, касаеща най - вече работата на общинските администрации да отговори адекватно на днешния ден, насочена ли е тя с определена мисия в бъдещето и какви цели си е поставила тя ?
Съществува ли несъответствие между права и задължения в правомощията на кметовете, между желания и потребности ?
С приемането на Закона за местното самоуправление и местната администрация /обн. ДВ бр. 77 от 17 септември 1991 г./ бе отменен Закона за народните съвети / обн. Известия бр. 95 от 27.11.1951 г./ Бе направена категорична крачка в посока на развитие на местното самоуправление и изграждането на гражданско общество в България.
Съгласно чл.2 ал.1 от Конституцията на Република България / обн. ДВ бр.56 от 13 юли 1991 г / "Република България е единна държава с местно самоуправление ", като този Конституционен текст издигна принципа на осъществяването на местното самоуправление в национален приоритет. Орган на местното самоуправление в общината е общинския съвет, като кмета изпълнява и представлява изпълнителната власт. Съгласно чл. 139 ал.2 от Конституцията, в своята дейност кмета се ръководи от закона, актовете на общинския съвет и решенията на населението.
Тук е мястото да отбележим, че идеята, тиражирана в средствата за масово осведомяване, кметове на кметства да бъдат назначавани по административен път е подход, върху който би следвало да се проведе публична дискусия и Конституционният съд да се произнесе дали не се променя духа на Конституцията и идеята за силно местно самоуправление.
С приемането на ЗМСМА общината е утвърдена като административно - териториална единица в която се осъществява местното самоуправление.
Общинският съвет, който се избира от жителите на общината за срок от 4 години, упражнява широки правомощия, изброени в текста на чл. 21 ал. 1 ЗМСМА, както и в редица законови и под - законови актове. Общинският съвет определя политиката на общината за изграждането и развитието и, решава всички местни проблеми свързани с икономиката, опазването на околната среда, здравната, социалната, образователната, културната и комунално-битовата дейност, териториално-селищното устройство , като осъществява и функции, делегирани чрез закон от централните държавни органи.
Общинският съвет е овластен да определя структурата на общинската администрация. Той приема правилник за работата на изпълнителния апарат.
Общинският съвет е органът, на който е възложено цялостното решаване на въпросите по организацията на общинската администрация.
ЗМСМА създаде нова, коренно различна от предишната по Закона за народните съвети администрация.
Местното самоуправление в общината се изразява във възможността и законовото право на населението да решава въпросите, свързани с управлението и стопанисването на общинското имущество, общинските предприятия, в осъществяването на контрол по разходването и набирането на общинските финанси, формирането на местните данъци и такси, осъществяването на образованието и здравеопазването /амбулаторно- поликлинично и болнично /, здравната профилактика и медико - социалните грижи и дейности. Осъществяването на местното самоуправление е издигнато в Конституционен принцип. В тази връзка, самата Конституция делегира правата на осъществяването на местното самоуправление на общинските съвети - изричния текст на чл. 138.
В тази посока, с приемането на Закона за местното самоуправление и местната администрация, законодателят изрично и много обстойно определи правомощията на общинските съвети като орган на местното самоуправление. Правомощията на общинския съвет са изброени в текста на чл. 21 ЗМСМА.
Съгласно чл. 21 ал.1 т.8 ЗМСМА, общинският съвет приема решения за придобиване, стопанисване и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината в тази връзка.
Извършеното от ФРМС изследване по проект "Силно местно самоуправление "в 100 общини и преките впечатления, добити от провежданите интервюта с кметовете, показаха, че в болшинството си анкетираните считат, че този законов текст, както и уредбата относно правомощията на кметовете по разпореждане и управление на общинската собственост според Закона за общинската собственост не са адекватни на съвременните условия.
Според тях, финансовото положение на общините и тромавият ръст на приватизационните процеси по места се дължи до голяма степен именно на законовите рамки в които кметовете са поставени. Управлението на общинската собственост следва да е динамично, мобилно и в интерес на населението на общините.
Правомощията на общинските съвети да управляват и стопанисват общинската собственост са предмет на нормативна уредба в редица законови и под-законови текстове.
Законът за общинската собственост /обн. ДВ, бр.44 от 21 май 1996 г. /, Закона за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия / обн. ДВ бр.38 от 8 май 1992 г./ Законът за възлагане на държавни и общински поръчки изрично определят общинския съвет като орган, оторизиран с правата по управление, разпореждане и стопанисване на общинската собственост.
Законовата възможност, дадена в текста на чл. 8 ал.2 ЗОС в наредба, приета от общинския съвет да се определят конкретните правомощия на кмета на общината по придобиването, стопанисването, управлението и разпореждането с общинско имущество, не може да противоречи на законовите рамки. В противен случай те ще бъдат нищожни и няма да породят правни действия.
Съгласно чл. 44 ал. 1 т. 7 ЗМСМА, кмета организира изпълненията на решенията на общинския съвет и се отчета за това пред него. В тази връзка, според сега действащата нормативна уредба, кмета няма самостоятелни права по разпореждане и придобиване на общинска собственост.
Същевременно, като орган на изпълнителната власт в общината и пряко избран от населението или от общинския съвет, кметът носи цялата морална, административна и гражданска отговорност за начините и подхода при упражняването на правата по управлението и стопанисването на общинската собственост, за нейното състояния "пряката вина" пред населението се поема отново от кмета.
Условно казано, кмета е поставен между чука и наковалнята.
От една страна, той е пряко избрани от населението на общината за да му служат и защитават неговите интереси. От друга- той е законово задължен да бъде изпълнител на волята на общинския съвет. За своите действия кмет носи персонална отговорност, докато Общинския съвет е "защитен" от качеството си на колективен орган.
Съгласно чл. 21 ал.1 ЗМСМА общинският съвет:
определя структурата на общинската администрация,
избира и освобождава заместник - кметовете
,определя размера на трудовите възнаграждения на кметовете и
определя представителите на общинския съвет в ръководството на общински или смесени търговски дружества.
приема решения за придобиване, стопанисване и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината
приема решения за създаване и одобряване на общи и подробни градоустройствени планове на територията на общината или части от нея
приема решения за участие на общината в сдружения на местни власти в страната и чужбина и определя своите представители н тях
приема решения за създаване и за прекратяване на общински фондации и за управлението на дарено имущество
Именно в несъответствието между права и задължения, в невъзможността кметът да взема сам бързи, в много случаи - неотложни решения по стопанисването и управлението на общинското имущество намира обяснение изразеното всеобщо мнение сред анкетираните кметове, че следва съществуващата нормативна уредба да бъде променена.
В този контекст следва да се разбира и трайно изразената тенденция при анализа на мненията, че следва да настъпи и нормативна промяна относно правомощията на кметовете при осъществяване на кадровата политика в общинската администрация и общинските бюджетни звена.
" Не е нормално болниците и училищата да бъдат на общинска бюджетна издръжка, поземлените комисии да бъдат на наша издръжка, без да имаме правата да осъществяваме контрол по разходването на средствата и да извършваме кадрови подбор на съответните ръководители "
Това, и подобни мнения са доминиращи сред анкетите по изследването, извършено от ФРМС.
Получените данни показват, че болшинството от анкетираните считат, че ръководството на здравните, учебните, ръководителите на общинските фирми и поземлените комисии следва да се назначават еднолично или след проведен конкурс пряко от кмета на общината.
Същият висок процент от тях, считат че правомощията на общинските съвети в тази връзка следва да бъдат ограничени.
Съгласно чл. 44 ал. 1 т.3 ЗМСМА, кметовете са оторизирани да назначават и освобождават от длъжност единствено началниците и служителите от общинската администрация.
По силата на други действащи нормативи, централни държавни ведомства назначават и освобождават ръководителите на здравни и учебни заведения, налагат предвидените в закона дисциплинарни санкции при констатирани нарушения.
Ситуация, която поставя редица въпроси.
Как може кметът да отговори адекватно на високите обществени очаквания към тях, как да реализира правата си като орган на местната власт в една такава враждебна законова среда ?
Местното самоуправление и гражданското общество означават преди всичко възможност за реализиране на идеите и възможностите, синхрон между правата и отговорностите.
Желанието за по-силна кметска власт, изразено в резултатите от изследването е преди всичко желание изпълнителната власт в общината да се превърне наистина в една реална, динамична, дейна изпълнителна власт. Силната местна власт следва да се разбира като нагласа за ясни и диференцирани пълномощия и отговорности на различните нива на властта, а не в плоскостта на противопоставянето между тях.