Светослав Иванов,
юридически експерт,
ФРМС

С приемането на Закона за об-щинската собственост (ДВ бр.44/1996 г.) се направи опит да се преци-зира материята на общинските жили-ща, условията за настаняване в тях, степенуване на жилищните нужди и реда за настаняване в тях. Бяха отме-нени пакет от законови и под-зако-нови актове, които уреждаха този ред, като се направи опит новите усло-вия да бъдат съобразени с новите социално-икономически условия в страната и тенденциите в зако-новата уредба в света. Това уси-лие на законодателя определено но-си позитивен характер, макар прие-тите Закон за общинската собстве-ност и Закон за държавна собстве-ност да не са в състояние да отгово-рят адекватно на множеството прак-ти-чески трудности и проблеми, които са част от ежедневната практика на общинските администрации.
До влизане в сила на Закона за об-щинската собственост режимът на общинските жилища, редът за наста-няване и категоризацията на жилищ-ните нужди се уреждаха от отменения Закон за наемните отношения (ЗНО, отм. с приемането на ЗОС) и най-ве-че в приетата на основание на чл.12 ЗНО Наредба за общински-те жилища (ПМС 246 от 23.12.1993 г.), която от своя страна отмени действалата до тогава Наредба за разпределение и продажба на жилища, приета с ПМС 1/1997 г.
Параграф 3 от Преходните и заклю-чи-тел-ни разпоредби на ПМС 246/1993 г. повеляваше, че висящите пре-пис-ки за продажба се довършват и уреж--дат по реда на Наредбата за държавните имоти при условие, че заповедта по чл. 120 НДИ е издадена до 07.01.1994 г. В останалите случаи продажбата на общински жилища се извършваше след изрично решение на Общинския съвет.
Същевременно, с влизането на ЗОС в сила, той завари и действащите разпо-редби на Закона за уреждане на жи-лищните въпроси на граждани с дъл-гогодишни жилищно-спестовни влогове и Правилника за приложението му.
Законът за общинската собстве-ност и най-вече общинските служби, ра-бо-тещи по проблемите на жилищ-но-то настаняване и общинските жили-ща, бяха изправени пред трудната задача да отговорят адекватно на об-щест-ве-ните потреб-ности на базата на съ-ще-ству-вала и новоприе-та нормативна уредба.
Според текста на чл. 42-49 ЗОС общинските жили-ща бяха функцио-нално гру----пи-рани в няколко групи, съобразно предназна-чението им и обществените потреб-ности:
1.жилища за отдаване под наем;
2.оборотни жилища;
3.резервни жилища;
4.жилища за продажба.
Извън така изброените категории се намират общин-ските жилища, включени във ведомствения общински жилищен фонд, който може да бъде създаван след решение на Общин-ския съвет на основание чл. 42 ал. 3 ЗОС. Тази категория общински жилища имат предназначението да задоволят жилищните нужди на общински служители и не попадат в изброените четири категории.
Общото при тях е, че този общински жилищен фонд не може да бъде използван за цели и нужди извън прякото им предназначение. Те съставляват общинския жилищен фонд, предназначени са да задоволяват жилищни нужди и катего-рично не могат да бъдат използвани за задоволяване на други общински нужди: откриване на офиси, настаняване на об-щин-ски фирми и предприятия в тях, отдаване под наем на фи-зически и юридически лица за стопанска дейност, на-станя-ване на политически и синдикални организации и други подобни.
Напълно погрешна е практиката в някои общини общин-ски жилища да бъдат тълкувани като частна общинска соб-стве-ност и да бъдат провеждани търгове или конкурси за отдаване под наем на същите за осъществяване на стопанска дейност от граждани и търговски дружества, както и наста-няването в такива помещения на детски градини, районни полицейски инспектори, превръщането им в каси на ВиК, пощенски клонове, ЕСГРАОН и др. подобни.
Мотивацията на подобни действия на кметове на общини е погрешното тълкуване на чл. 11 ал. 2 ЗОС, според която об-щин-ската собственост може да се използва за задоволя-ване на общинските необходимости. Законодателят е поста-вил специални и императивни изисквания по стопанисването и използването на общинската жилищна собственост - тя по предназначение може да бъде използвана единствено и само за задоволяване на жилищни нужди. Всички сключени договори и извършени сделки, с които се променя предназ-начението на тази собственост, са недействителни и не пораждат правно действие.
Законодателят е изброил и категоризирал изрично фун-кцио-налното предназначение на жилищата. Недопустимо е настаняване под наем в жилища предназначени за продажба, както е недопустима и продажба на жилища от резервния или оборотния фонд. Броят на жилищата, включен в някоя от категориите на чл. 42 ЗОС, се определя изрично с решение на Общинския съвет по предложение на кмета на общината. Единствено Общинският съвет е органът, който може да се ползва от правата си да променя вида и броя на жилищата от дадена група съобразно новонастъпили обстоятелства или общински нужди. Кметът няма подобни права. Кметът може да внесе предложение в Общинския съвет за конкретна промяна, но не и да извършва самостоятелни промени във вече утвърдени жилищни категории.
Обект на нашето внимание ще бъдат наемните правоотно-шения с наематели на общински жилища и правомощията на кмета на общината при прекратяване на тези право-отношения, както и практическите действия по освобожда-ване на общинските жилища от неизправни наематели.
Жилищата, предназначени за отдаване под наем, могат да бъдат новопостроени или налични свободни общински жилища. Съгласно действащите нормативи, изрично е изиск-ва-нето новопостроеното общинско жилище да бъде снабдено с акт (протокол )Nо16, т. е. да има писмено потвърждение от съответните служби, че жилището е годно за обитаване и то от-говаря на съответните строителни и санитарни изисквания.
В такива жилища могат да бъдат настанявани под наем български граждани, които отговарят на необходимите изисквания и имат доказана жилищна нужда.
Жилищната нужда е изключително важен критерий при настаняване на такива лица, като не случайно тази категория е изрично и изчерпателно уредена в Правилника за приложение на Закона за общинската собственост.
Категорията "български гражданин" е другото изискване, заложено от законодателя в текста на закона.
Същото се установява с представянето и наличността на български паспорт, като при необходимост от допълнителна проверка общината следва да извърши служебно проверка в Министерство на правосъдието, отдел "Българско гражданство".
Член 5 от Правилника за приложение на Закона за об-щинската собственост изисква кандидатите за настаняване под наем в общински жилища да отговарят кумулативно (едновременно) на следните изисквания :
да не притежават жилищен или вилен имот в района на населеното място, в районите от 0, 1 и 2 функционален тип, да не притежава парцели в курорт-ните зони и ком-плекси и вилните имоти към тях, да не притежава земи (дори и земеделски) до 10 км. от морската ивица.
Спонтанно възниква въпросът как общинската админи-страция да се убеди в наличието или липсата на някое от тези изисквания? Теоретично съществува такава възмож-ност, след определена обстоятелствена проверка в тази насо-ка. Но това изисква време и специална ангажираност на екип служители. Предвидената наказателна отговорност по чл. 313 от Наказателния кодекс е също една по-скоро тео-ретична санкция спрямо лицата, декларирали неверни данни пред общинската администрация.
Установяването на факти, които противоречат на изискуе-мите по закон условия, на които следва да отговаря кандида-тът, от общинската администрация, е абсолютно основание за прекратяване на наемните правоотношения. От друга стра-на, колкото и теоретично да е наказателното преследване по смисъла на чл. 313 от Наказателния кодекс, за всеки от-де-лен случай, в който се установи по безспорен начин нали-чи-ето на декларирани неверни данни, кметът на община-та е задължен да сезира съответните органи на предварител-ното производство за констатираното. "Мълчанието" на кмета в такива случаи, при определени други обстоятелства, би могло да се тълкува и като съучастничество със законо-нарушителя.
да не притежават жилище, вила или идеална част от такива имоти, годни за обитаване
Казаното по-горе може да се отнесе и тук. Ако съществу-ваше компютърна връзка между общинските служби и техните регистри, както и такава връзка с регистрите на нотариалните служби, и събраната в тях информация беше достъпна за електронна обработка и проверка, то общин-ските служби биха могли да извършат бързо и прецизно справка за всеки отделен случай. Последното се отнася най-вече и към следващото изискване на закона:
кандидатите да не са прехвърляли имоти по предходните точки на други лица след 13.03.1990 г.
Изключение от това изискване законодателят е допуснал в случаите, когато са извършени дарения в полза на държа-вата или сдружения с идеална цел, регистрирани по Закона за лицата и семействатаq или на държавата и общините.
да не притежават имущество в налични парични средства по влогове, акции, дивиденти, моторни превозни средства, земеделски земи, жилищни, вилни имоти и парцели извън тези посочени по-горе, също така и фабрики, работилници, магазини, складове за търговска и стопанска дейност, ателиета и други основ-ни оборотни фондове и средства на обща стойност, по-голяма от 2/3 от цената, определена съобразно кри-териите, установени с разпоредбите на глава 7 от Пра-вил-ника за прилагане на Закона за държавната соб-ственост, на жилище, съответстващо на нуждите за жилищно задоволяване определени с нормата на чл. 17 от Правилника за приложение на Закона за общинската собственост.
Идеята на законодателя е ясна и има своя социален характер. Безспорна е необходимостта от високи изисквания при използването на и без това оскъдната общинска соб-ственост и точното й стопанисване съобразно предназна-чението. Проблемите са изцяло от оперативен характер и създават трудности пред общинската администрация, която обективно и всестранно трябва да изследва всеки конкретен случай и да се произнесе с мотивирано становище пред кмета за сключване на наемен договор.
една четвърт от общия годишен доход на кандида-тите и техните семейство да не покрива пазарната цена за жилище, съответстващо на нуждите им, съгласно чл. 17 от ППЗОС.
да имат адресна регистрация в населеното място, като за населени места от 0, 1 и 2 функционален тип тя да е повече от 5 години, с изключение на случаите, ко-га-то кандидатът следва да освободи заеманото от него или неговото семейство жилище или помещение поради реституция.
Да не са се самонастанявали в общински жилища или наемното правоотношение за такова жилище да не е прекратявано поради тяхно виновно поведение, освен ако са изминали повече от 2 години от освобож-даване на жилището.
Органът по настаняването в общински жилища е кметът на общината. Същият, съгласно чл. 43 ал.3 ЗОС е компетентен да издава настанителни заповеди и да бъде страна по догово-ра за наем като представител на общината. Законът не е предвидил възможността кметът да делегира тези свои права на други служители от общинската администрация. Порочна е съществуващата по места практика началник управление или отдел "Жилищно настаняване" към дадена община да подписва от свое име настанителна заповед или договор за наем. Тези служители могат да гарантират чрез подписа си, че изготвената документация по отделната преписка е прове-ре-на от тях и че наемателят отговаря на всички законови изисквания, но не и да бъдат издатели на такива документи. Заслужава да се отбележи, че настанителната заповед по смисъла на чл. 43 ал.3 ЗОС следва да съдържа целия фак-тически състав, който ще бъде отразен и в договора за наем. Заповедта по чл. 43 ал. 3 следва да съдържа изчерпателни данни досежно страните - наемател и наемодател, да индиви-дуа-лизира и конкретизира жилището, предмет на наемното правоотношение, да конкретизира наемната цена в размери-те и механизмите на формирането и съобразно приетото ре-ше-ние на Общинския съвет. Срокът на настаняването, рес-пективно срокът на действие на наемното правоотношение е друг съществен елемент, който следва да бъде отразен надлежно както в заповедта по чл. 43 ал.3 ЗОС, така и в договора.
Законът за общинската собственост по непонятни причи-ни не урежда необходимостта от сключването на договор за наем. Нормативната уредба е насочена към фактическия състав на заповедта по чл. 43 ал.3 ЗОС. Може да се направи изводът, че наемното правоотношение възниква с издаването на заповедта на кмета, извод, който няма да бъде погрешен. Считам определено, че заповедта на кмета не може да уреди цялата гама от отношения, които възникват със създаването на едно наемно правоотношение.
Сключването на договор за наем е възможност за всяка една от страните в него да получи ясна представа за правата и задълженията си, да се прецизира облигационното правоот-но-шение между тях като правомощия и възможности. Сключ-ването на договор за наем изправя всяка една от страните пред възможностите, които Законът за задълженията и дого-во-ри-те предвижда в своите текстове и, според мен, е препо-ръчителен в практиката на всяка община.
В общи линии, законодателят е възпроизвел текстовете на отменения чл. 36 от Закона за наемните отношения (отм. ДВ бр.44/1996 г.). Основанията за прекратяване на наемното правоотношение са отразени в текста на чл. 46 ЗОС и те са следните:
Неплащане на наемната цена или на приспадащата се част от консумативите (ток, вода, стълбище, асансьор, чистачка и др.) за повече от 2 месеца или поради системното им неплащане в срок.
Първото изискване, което законодателят поставя, е не-плащането на наемната цена или присъщите консумативи за повече от два месеца. Основание за прекратяване на наемното правоотношение по този текст от закона възниква за общин-ската администра-ция едва на третия или следващ месеци от датата на забавата на плащането на наема. Изводът в тази връзка е, че задължително в настанителната заповед или в до-го-вор за наем следва да бъде отразена датата, от която пла-щането на наемната цена става изискуемо. С оглед на това, че законодателят е предвидил минимално необходим срок, след изтичането на който общината има правата да пре-кра-ти едностранно наемното правоотношение, следва прецизно да се следи за всяко просрочие на това задължение от страна на наемателя.
Следващото основание по този текст на закона е системното неплащане в срок. Казаното по-горе се отнася в пълна сила и тук.
Под "системно неплащане в срок" следва да се разбира определена повторяемост, периодичност на неплащането в точно фиксирания срок и повторяемост във времето. Трябва да се отбележи, че е било налице плащане от страна на наемателя, но същото периодично, систематично не е било извършвано в определения в настанителната заповед или договора за наем срок.
Дпоради нарушаването на добрите нрави
Какво значи "добри нрави"?
Законодателят не е дефинирал легално определение за добри нрави. Динамиката на обществените процеси, рухване-то на определени стереотипи и изграждането на нови, подмя-на-та на социалните и морални ценности с нови поставят необходимостта от отговор на този въпрос. Един бегъл прег-лед на нормативната уредба през последните години може да ни убеди, че терминът "добри нрави" зaмени съществува-лите "правила на социалистическото общежитие", без да става ясно какви са били тези социалистически еталони за морал и морални ценности, както и какви са критериите днес. Колкото повече се сриват моралните устои на обществото, толкова повече законодателят започва да използва подобна фразеология.
В практическото прилагане на закона, лично според мен, общините не следва да правят свободни интерпретации на термина "добри нрави", като много внимателно следва да се проучва всеки отделен случай и да се наберат нужните без-спорни доказателства. При всички случаи следва да се отрази до колко е налице нарушаването на "добрите нрави" за сметка на обществения ред, нарушаване на реда и спокойствието на останалите живущи в съседство и възможността им да из-полз-ват общите части на сградата, ако има такива.
лошо стопанисване на наетия имот
Лошото стопанисване е виновно поведение на наемателя и виновно неизпълнение на задължението му да поддържа имота в добро състояние и да го пази от увреждане. Не е не-об-хо-димо това увреждане да е настъпило и да бъде кон-статирано по надлежния ред. Самото виновно поведение на наемателя, което създава предпоставки за увреждане на имуществото, отдадено му под наем, е вече основание за пре-кратяване на наемното правоотношение. Същевременно, без това да се приема като препоръка, е доста трудно да се до-ка-же при необходимост наличието на виновно неизпъл-нение на наемателя да опазва общинското имущество само като поведение, без да бъде скрепено с доказани и констатирани факти в тази насока.
ако отдаденото жилище не се използва по предназначение
Тук вече е задължително общинската администрация да докаже по безспорен начин - чрез съставяне на констативен протокол от определена комисия от кмета или от служители на общинската администрация, натоварени със задачата да следят за стопанисването и използването на общинската собственост.
Както вече казахме, общинските жилищни имоти имат строго определено предназначение - да задоволяват жилищ-ните проблеми на населението. Ако жилищен имот - целият, или части от него - бъде използван за задоволяване на други нуж-ди на ползувателите, ще е налице използване не по пред-наз-начение. Ако това използване не по предназначение е станало с мълчаливото, а дори и с изричното писмено съгла-сие на кмета на общината, отново ще е налице промяна на пред--назначението на имота и използването му в нарушение на това предназначение. Кметът няма нужните правомощия да разрешава промяна в предназначението на един жилищен имот.
при извършване на разрешено по установения ред ново строителство, надстрояване или пристроя-ване, когато се засягат обитавани помещения
Няколко извода могат да се направят от така цитирания законов текст:
1.Новото строителство (пристрояване и надстрояване) трябва да засяга обитаваното помещение.
2.Това строителство следва да отговаря на разпоредбите на Закона за териториално и селищно устройство и неговия Правилник. Следва да е налице издадени по съответния ред необходими строителни книжа и разрешения.
когато ведомствено жилище е наето от лице, което не работи в общинската администрация
поради прекратяване на трудовия договор с работник или служител, настанен във ведомствено жилище, освен ако е предвидено друго в колективния и индивидуалния трудов договор
Не е необходимо да се анализират тези хипотези. Доста-тъчно е фактът да бъде установен безспорно с валидни доказателствени средства.
с изтичане на договора за настаняване
Както вече казахме, задължителен елемент при издаването на настанителната заповед и сключването на наемен договор е точното определяне на срока. Необходимо е да се отразят и възможностите за продължаване на този срок при опре-деле-ни обстоятелства. Законът не е предвидил възможността от "мълчаливо съгласие" за продължаване срока на действие на наемното правоотношение. Определеният срок или е изте-къл, или е продължен; или съществува наемно правоотно-шение, или липсва. Никой не може да се позовава на някаква "придобивна давност"или срок на "мълчаливо съгласие" от страна на общината за да бъде запазено това правоотно-шение. Плащането на наемна цена след изтичане на срока на действие на договора или заповедта не е основание нае-мателят да претендира за някакви права срокът на наста-няване да бъде продължен. В този случай наемателят е платил недължимо, той има право да получи обратно даденото, общи-ната е длъжна да възстанови полученото, но не и да "обез-щетява" наемателя с нов срок, нова заповед или до-говор за наем.
когато наемател или член на неговото семейство притежава или придобие собствено жилище или вила, годни за обитаване
Жилищната нужда е материално-правна предпоставка за възникване на наемното правоотношение. Отпадането на това основание е абсолютна предпоставка за прекратяване на наемното правоотношение, стига фактът на придобиване-то на годен за живеене жилищен или вилен имот да е устано-вен по безспорен начин. Няма значение основанието за то-ва придобиване - наследство, дарение, замяна, покупка и т.н. Без значение е и това, дали придобитият имот задоволява или не жилищните потребности на придобилия го или на него-вото семейство - факт, на който обръщам специално внимание.
когато се установи, че наемателят не отговаря на условията за предоставяне на общинско жилище под наем
Трябва да се установи обективното отсъствие на някое (дори и само на едно) от условията, изискуеми по закон от наемателя, за да ползва под наем общинско жилище.
Наемното правоотношение се прекратява, съгласно изричния текст на чл. 46 ал. 2 ЗОС, със заповед на кмета на общината. Заповедта следва да съдържа задължително основанието за прекратяване на наемното правоотношение, събраните доказателства в тази връзка и срока за опразване на жилището, който не може да бъде по-дълъг от един месец, както постановява законодателя.
Върху този факт следва да се помисли. Значи ли това, че кметът в своята заповед може да определи срок примерно от един ден? Или да разпореди освобождаването на жили-щето да се извърши веднага?
Съгласно Закона за административното производство (ДВ бр. 90 от 13.11.1979 г.), административните актове могат да се обжалват по административен и по съдебен път.
Съгласно чл. 37 ал.1 от цитирания закон, жалбите могат да се подават в седмодневен срок от заинтересованите лица. Съгласно чл. 37 ал.3 ЗАП, "жалбата и протестът спират дей-ствието на административния акт, освен ако съдът постанови друго". Административният акт влиза в сила след изтичане срока на обжалване, като законодателят е допуснал изклю-чение единствено в случаите (чл.16 ЗАП) когато е предвидил предварително изпълнение на административния акт, с оглед на това, че следва да се осигури животът или здравето на гражданите, да се предотвратят загуби за народното стопан-ство или да се защитят важни държавни или обществени интереси, както и в случаите, когато съществува опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълне-нието на акта. Едва ли в практиката може да възникне случай, когато приложното поле на чл. 16 ЗАП може да намери своята реализация при заповед на кмета за освобождаване на общинско жилище.
От това следват няколко възможности.
Ако неизправният наемател подаде жалба в законо-установения срок, заповедта на кмета спира своето изпълне-ние до произнасянето на административния или съдебен орган.
Ако неизправният наемател не се възползва от тази си възможност, административният акт влиза в сила. От това също следват няколко практически въпроса: например, как заповедта на кмета следва да бъде изпълнена при наличието на недобросъвестен наемател. Ще се опитаме да разгледаме една от възможните ситуации, пред които за съжаление са изправени множество общински администрации.
Назначената от кмета комисия, на която е поставена задачата да освободи неправомерно заеманото общинско жилище, извършва посещение на адреса на живущия там неизправен наемател. Наемателят не желае да отвори вратата и да осигури достъп на длъжностните лица до общинското жилище. На практика назначената комисия безславно се връща обратно в общината. Кметът решава да се възползва от правомощията си по Закона за местното самоуправление и местната администрация и издава заповед до ръководството на районното полицейско управление за оказване на съдействие. Полицията откликва на общинските проблеми и заедно с назначената комисия извършва посеще-ние на адреса на неизправния наемател. Неизправ-ният нае-мател, обаче, е до толкова недобросъвестен, че отказва да изпълни разпорежданията на кметската заповед или да оси-гури достъп на органите на властта до общинското жилище. Съществуват текстове в Наказателния кодекс, които препра-щат неизправния наемател към наказателна отговорност за неизпълнение и противопоставяне на органи на властта. Но наемателят не вярва в суровата ръка на закона и не осигурява достъп до общинското жилище на длъжностните лица. Полицаите искат от общинската комисия разрешение от прокуратурата за принудителен достъп до затвореното общинско жилище и изнасяне на имуществото. Както най-често се среща в практиката, общинската комисия не разпо-лага с това разрешение. И така (потвърждават го много-бройните случаи) - всички са разочаровани и безсилни да се справят със ситуацията. Неизправният наемател остава зад заключените врати на общинското жилище и в него остава порочното убеждение за безнаказаност и власт.
Как общините могат да се справят с тази ситуация ?
Бързо - не могат.
При съществуващата нормативна уредба единственият път е свързан с много усилия и време. Предложения живописен пример, макар и относително измислен, за съжаление не е изолиран. Пред подобни проблеми са изправени много общински администрации и те самите не могат да намерят адекватен начин за бързото и законосъобразно решаване на такива казуси.
Икономическата криза в която се намира страната ни, все по-нарастващият брой граждани, които имат належаща жилищна нужда, и ограниченият брой общински жилищни имоти налагат законодателят да предприеме бързи и ефек-тивни действия в посока на прецизиране на съще-ствуващата нормативна уредба, да облекчи процедурите по стопанисване и управление на общинските жилищни имоти, като същевременно привлече ефективно за съдействие съдебната власт, полицията и прокуратурата към проблемите на общините.