На 30 януари 1998 година в делови център Липник край гр.Русе се проведе семинар на тема "Облигационно финансиране на общините", организиран от Фондация за реформа в местното самоуправление и община Русе. Изказвания по актуалната за българските общини тема направиха представители на академични среди от България и САЩ (Стопанска Академия - Свищов, RTI-Вашингтон), специалисти от финансовия сектор (Nikko Europe Plc, Лондон, Тод Торвинен - финансов директор на община Дулут, САЩ и др.) и кметове на български общини. Изложенията на участниците в семинара и последвалите ги кратки дискусии не само очертаха широк кръг от проблеми, които пречат на инвестиционния процес в България, но също така представиха опита на страните с развит пазар на общински дългови инструменти. Част от тези проблеми и практики ще се опитам да изложа по-нататък.

Сериозен проблем за общините в България през последните години е липсата на източници за капитално финансиране на обекти от общинската инфраструктура. Възможностите на традиционните източници за финансиране на капитални проекти, какъвто е държавният бюджет, силно намаляха и техния дял не може да покрие потребностите от средства за непрекъснато влошаващата се инфраструктура в общините. Незавършеното строителство, макар и приоритетно финансирано с бюджетни средства, продължава да е сериозен проблем на инвестиционния процес у нас.
Потребностите от финансиране на капитални обекти могат да бъдат покрити временно с приходи от продажбата на общински активи като земя, сгради, общински предприятия и дялови участия, при условие, че същите притежават атрактивност и има платежоспособно търсене от инвеститори - местни или чужди. За съжаление, тези условия частично са налице само в някои от големите общини в страната. Постъпленията от еднократни продажби не дават траен поток от приходи в остарялата градска инфраструктура. Те са временен източник, който има своята значимост само в периода на преход и преструктуриране на собствеността в страната.
Съществуват ли други източници за капитални инвестиции в страната и доколко реалистични са те?
Правната регламентация на "алтернативното" финансиране на инвестиционния процес е крайно пестелива и недостатъчна. В чл. 52 (3) и (4) от ЗМСМА (Обн.ДВ,бр.77/17.09.1991г.) само се споменава за правото на общината да ползва банкови кредити при условия и по ред, установени със закон, както и за правото и да емитира облигации. С предстоящето приемане на "Закон за общинските бюджети" вероятно само принципно ще се визира тази възможност. Тепърва предстои да се създаде правна регламентация на процеса (особено за облигационното финансиране) чрез специален закон или значителни промени в "Закона за ценните книжа, фондовите борси и инвестиционните дружества".
Дълговото финансиране, като форма за финансиране на общинските инвестиционни дейности, не е непознато за стопанската история на България. Още през 1906г. община Пловдив емитира облигаионен заем с 50 годишен падеж. Опитът в тази насока в най-новата ни история отново е свързан с община Пловдив. За съжаление, той не може да бъде посочен като много полезен.
Възможността за вземане на кредити е необходима и важна характеристика на местната власт. Всяка община трябва да се стреми към стабилна заемна политика, която да отчита бъдещите потребности и бъдещите възможности, с цел осигуряването на висока кредитна репутация.
Дълговото финансиране позволява ускоряване на инвестиционния процес в общините. При осигурени финансови планове може да започне реализацията на проекти, които да осигуряват непрекъснатост и ритмичност на процеса. Делът на завършените обекти се повишава значително като част от тежестта се прехвърля върху бъдещите потребители. Същевременно, дългосрочният дълг ангажира част от приходите на общината за много години напред, което в значителна степен ограничава възможностите и за гъвкава политика при промените в икономическата среда и приходите от данъци и такси.
Общинските дългови инструменти включват:
- общински облигации;
- заеми от финансови институции;
- заеми, получени от държавата;
- договори за покупка на лизинг.
Страните, с практика в облигационното финансиране, използват няколко вида облигационно заемане:
- Облигации с общи гаранции. Финансират се обекти на обществената инфраструктура - паркове, училища, улици, обществени сгради и др.. Гарантирани са с обещанието на емитента да изплати дълга от всички налични източници на приходи.
- Облигации, гарантирани с приходи от такси. Имат точно определен контингент потребители (летища, платени пътища и мостове, паркинги и др.) Обезпечават се със залагане на бъдещи приходи. Носят по-висок риск за инвеститорите, което предполага по-висока лихва.
- Облигации, обезпечени с нараснали данъчни приходи. Насочени са към финансиране за подобряване на търговската активност и стойността на недвижимите имоти. Могат да се ползват за съживяване на отделни атрактивни райони.
- Облигации за специални райони или за райони със специално данъчно облагане. Осигуряват специфични видове услуги - водопроводи, магистрали или съчетания от услуги. Облигациите се изплащат от тези източници на приходи.
- Облигационни пулове и посредници. Много често дребните емитенти не разполагат с ресурси и с експертни умения за емитиране на собствени облигации. Размерът на необходимия капитал обикновено е твърде скромен за оправдаване на относително високите постоянни разходи, свързани с емисията. В такива случаи се извършва групиране на потребностите в пулове, което носи икономии от по-голям мащаб. Самите общини могат да създадат специални посредници, които да използват един заем и да предоставят части от него срещу лихва (подходящ за българските мащаби и условия е опитът на Република Финландия при използването на тази форма на облигационно заемане).
При заемането на средства, общините в България трябва да са наясно за многото ограничения, които изключително затрудняват инвестиционния процес у нас:
Нормативната уредба и националната политика по финансиране на капиталните инвестиции в общините е в процес на формиране и установяване. Трябва много ясно да бъдат определени компетенциите на различните управленски нива по отношение на вземането на решения за местните обекти на капитално строителство и тяхното финансиране.
Ясно да се разпределят отговорностите за изграждането, експлоатацията, подръжката на собствеността на обектите между различните нива на управление - централно, областно, общинско.
Липсват обективни критерии за определяне размера на целевите субсидии за финансиране на капиталните проекти в отделните общини. Субективизирането на процеса не мотивира общинските власти за търсене на други източници на финансиране.
Да се даде отговор при какви ограничения общините имат право да получават заеми. Трябва да се осигури прозрачност на критериите за преценка от страна на органите, имащи право да правят преценка. Законодателно да се уреди правото на общините да залагат бъдещи приходи като допълнително обезщетение по дълга.
Данъчното третиране на общинските облигации наравно с корпоративните значително намалява тяхната атрактивност за много от евентуалните участници на пазара на ценни книжа. Много страни, с развит пазар на дългови инструменти, използват тази форма на бюджетно субсидиране (освобождаване от подоходен данък) за финансиране на дейности с "обществено предназначение"
Внимателно да се прецезира нуждата от държавни гаранции за заемите на общините.
Основни източници на приходи за погасяване на дълга са традиционните бюджетни приходи на общините - данъци, такси, субсидии.
Обоснованото вземане на решение за емитиране на облигации, както и успешното администриране на дълга, зависи от реалистичната преценка на всички бъдещи приходи, държавни субсидии, държавни фондове, договори за услуги и др.
Приходите се характеризират с показатели, чието познаване трябва да осигури обосноваността на трудните решения по емисии на дълг.
Достатъчен обем. Хроничната недостатъчност на приходите за общинските бюджети е характеристика, която е валидна в много голяма степен за последните години. Вменяването в задължение на общините да финансират дейности, които не са "типично" общински се превърна в перманентна практика. Приемането на решения на централно ниво, които трябва да бъдат осигурени финансово от бюджетите на общините, водят след себе си сериозни бюджетни диспропорции.
Предсказуемост на приходите. В много общини, основната част от собствените приходи се формира от преотстъпената част на данъка върху доходите на физическите лица. Липсата на изрична регламентация за размера на преотстъпената част и текущото и определяне прави почти невъзможно изпълнението на този показател. Липсата на компетенции на общините по отношение на определяне размера на местните данъци и такси ги прави в повечето случаи само регистратори на промените.
Стабилност на приходите. Периодът на преход към друг тип икономическа база, регламентациите, свързани с насърчаване дейността на различни категории стопански субекти, и бързо променящата се стопанска среда не осигуряват стабилност на местните приходи.
Контрол над приходите. Местните власти нормативно са лишени от контрола върху местните приходи. Взаимоотношенията с органите на данъчната администрация не са ясно регламентирани. Липсват механизми за въздействие върху процеса на събиране на приходите.
Преди да пристъпят към емитиране на облигации, общините трябва да са разработили свой реалистичен план за капитално стрителство.
Планът официално трябва да бъде приет от местните ръководни органи и в най-висока степен да отразява приоритетите на гражданите. Освен че служи като управленско средство, добре изготвеният план за капитално строителство се разглежда и като положителен факт от агенциите за кредитна оценка на кредитоспособността на административно-териториалната институция.
Освен план за капитално строителство, всяка една община, решила да емитира облигационен заем, трябва да разработи и приеме своя дългова политика. Чрез разработване на кредитна политика, общинските ръководства трябва да дадат отговор на много въпроси, за които голяма част от общините нямат готовност и опит.
Кое е приемливото ниво на задлъжнялост на съответната община?
Каква част от общинските приходи да бъде насочена към капитални инвестиции?
При кои проекти и до какава степен общината е готова да жертва своята гъвкавост?
Дали общините ще могат да оценят икономическата жизнеспособност на инфраструктурните проекти, при условие че те не могат да имат точна прогноза за очакваните приходи и разходи.
Съществена трудност ще предизвика и необходимостта от съставяне и предоставяне на подробна финансова информация предназначена за обществеността, агенциите за кредитен рейтинг и потенциалните инвеститори.
Наред с въпросите за необходимите законодателни промени, изграждането на национална политика и политика на местните органи на власт, съществуват и редица структурни бариери, които спъват притока на капитални инвестиции към общините в настоящия момент. Липсата на развит вторичен пазар на дългови инструменти в страната, липсата на надеждни български поематели, както и много други компоненти на реалния пазар са сериозна ограничителна причина за създаването на необходимия инвестиционен климат в страната.

Дискусиите по темата тепърва предстоят. Актуалността и непрекъснато ще се засилва. Изчерпателното разглеждане предполага провеждането на множество дискусии, семинари и различни други форми. Фондация за реформа в местното самоуправление вече изрази своето желание да продължи започнатото с подкрепата на местните власти в страната.