С входящ 854-01-123/04.12.1998 г. до Председателя на Народното събрание бе внесен проект за Закон за юридическите лица с нестопанска цел и мотивите на вносителите към него. В тях е отбелязано, че този законопроект следва да отговори на потребността от преструктурирането на обществото не само в политическата и стопанската сфера, но и в сферата на гражданската инициатива и благотворителност.
И тази инициатива безспорно е добра.
Действащият към момента Закон за лицата и семейството (ЗЛС) е обнародван в ДВ, бр. 182 от 09.08.1949 г. и, въпреки многократните си изменения и допълнения, към настоящия момент не е в състояние да отговори на съществуващите обществени отношения. Същият е бил съобразен със законодателството на Германия, Франция, Швейцария, Люксембург, Гърция и др. Безспорно е усилието на законотворците да съобразят българското законодателство с нормативната уредба на Европа. Вероятно, идентични са били амбициите на създателите на първия Закон за юридическите лица, ДВ, бр. 13 от 20 април 1933 г., който до 1949 г. е доказал безспорните си юридически качества. От друга страна, съвсем уместно е да припомним влезлия в сила и обнародван текст на чл. 22 от Закона за администрацията (ЗА). Редно би било да цитираме текста, защото той, по съдържанието си, предопределя онези текстове от Законопроекта за юридическите лица с нестопанска цел, върху които в последно време се разгоря широка обществена дискусия. Допускам, че в по-голямата си част представителите на този "обществен дебат" са пропуснали да се запознаят с влезлия в сила изричен текст на чл. 22 от Закона за администрацията.
Член 22 от ЗА гласи : "Определянето на представители от страна на държавата в ръководни органи на неправителствени организации, в това число - фондации, енории, фондове, настоятелства, асоциации и други сдружения с нестопанска цел, се извършва със заповед на съответния министър, в чийто ресор е дейността на конкретната организация, съгласувано с министър-председателя."
Ясно и точно.
Бих казал, че още преди да се възбуди така нареченият "обществен дебат" по трите вече внесени законопроекти в Народното събрание, философията на закона е предопределена. Но това не дава отговор на множеството въпроси по темата. Представям си един клуб на колекционери на кибритени кутийки, регистриран по съответния ред и упражняващ своята идеална и нестопанска цел. Кой е ресорният министър, как следва да се произнесе господин министър-председателят ? Тъй като кибритът е промишлен продукт, вероятно следва да бъде отнесен към ресора на г-н Министъра на промишлеността. И лично той, или упълномощени от него лица следва да упражняват държавен надзор над дейността на любителите колекционери на кибритени кутийки. Не вероятно, а пряко това следва от дейността на сдружението и разпоредбите на Закона за администрацията.
Според проекто-закона за юридическите лица с нестопанска цел в страната могат да се учредяват два вида юридически лица, а именно - сдружения и фондации. Останалите видове се учредяват по силата на специален закон и спрямо тях разпоредбите на законопроекта имат субсидиарно приложение и се прилагат единствено когато специалните закони не съдържат съответната правна норма. Например, читалищата ще функционират под приложното поле на Закона за читалищата, БЧК - на Закона за червения кръст.
Извън приложното поле на разглеждания законопроект остават и сдруженията, които имат религиозно и религиозно-просветна цел. До момента тяхната регистрация и дейност се регламентираше от два нормативни акта - Закон за вероизповеданията и Закон за лицата и семейството. Вероятно, в бъдеще те ще останат под уредбата на един изменен и допълнен Закон за вероизповеданията, каквато е практиката в някои европейски страни. Същото се отнася и за дейността на политическите партии и съсловните организации, като тяхната дейност е правно регламентирана в съответни законови актове.
Законопроектът гарантира възможността на всички дееспособни граждани, без оглед на пол, образование, партийна, съсловна принадлежност, гражданство, имотно и семейно положение да се сдружават за постигане на нестопански цели, стига да не нарушават суверенитета, държавната сигурност, териториалната цялост, обществения ред и добрите нрави, да не създават тайни и военизирани структури и да не си служат с насилие и други непозволени средства за постигане на своите цели.
Текстът не е прецизен: какви са критериите, по които ще се определя една структура като "тайна" и "военизирана"?
Не е и прецизен текстът на чл. 5 ал. 2 от Проекта, съгласно който наименованието на сдруженията или фондациите, следва " да отговарят на истината " Истината е философска категория. Значи ли, че фондация "Отворено общество" следва да "отвори обществото" като консервна кутия, а фондация "Бъдеще за България" следва да обезпечи правно и материално бъдещето на Отечеството ?
Буди недоумение и текстът на чл. 11 ал. 1 от проектозакона, който, по непонятни причини, отменя съществуващия към момента и действащ текст от ЗЛС, съгласно който на вписване подлежат и имената на членовете на УС. Проектозаконът в цитирания член повелява, че на вписване подлежи единствено името и адреса на лицето, което управлява и представлява сдружението или фондацията.
Управителният съвет става анонимен? И по каква причина? Защо следва да се вписва адресът на лицето, представляващо сдружението или фондацията? Ако живее на квартира под наем? Или си смени адреса? Как следва да се впишат правата, които се делегират на поделенията, като на практика те следва да бъдат пределно изчерпателни и подробни? Няма ли това да създаде практически проблеми в работата на съдилищата, а и как следва да се процедира в една толкова динамична среда, в която правата и задълженията на правните субекти постоянно се променят?
За момента не искам да коментирам изискването на чл. 11 ал. 3 от проектозакона, съгласно който подлежи на вписване и държавният орган, упражняващ държавен надзор над работата на сдруженията и фондациите.
Лично аз много не разбирам така предложените текстове. Не разбирам и текста на чл. 12 от законопроекта, съгласно който съвсем императивно се поставя изискването, че сдружение се учредява по решение на най-малко 7 физически или 3 юридически лица. Защо точно 7 лица? Защо вносителят на законопроекта не е прецизирал и допълнил текста примерно с думите: " от които 4 мъже и 3 жени, пълнолетни и дееспособни "?
Текстът на чл. 14 определя, че сдруженията се представляват от своя управителен съвет. Което на практика е малко трудно, но не в това е бедата.
Член 11 от законопроекта в своята точка 4 определя, че на вписване подлежи не управителният съвет, а лицето, определено да " управлява и представлява сдружението " Явно е, че текстовете следва да се прецизират и да намерят съответната адресация един към друг. А текстът на алинея 2 от чл. 14 - "Волеизявление, отправено до сдружението чрез един от членовете на УС, се счита за редовно отправено до сдружението" - определено следва да бъде разтълкувано от вносителя. Следва да се помисли също така и върху разпоредбата на чл. 18 ал. 2, съгласно която управителният съвет е длъжен да свика общо събрание по искане на 1/10 от членовете. Ако е спазено изискването на чл. 12 ал. 1, съгласно който е определен минималният брой на учредителите на едно сдружение, и този текст кореспондира с чл. 18 ал. 2, то според просто аритметично изчисление общо събрание на едно сдружение може да бъде свикано по искане на 0,7 от член - физическо лице и от 0.3 юридическо лице. Което преведено в практически смисъл означава, че по искане на всеки член на дадено сдружение следва да се свиква общо събрание. Нещо повече - ако УС не се произнесе, всеки член може да сезира районния съд, който от своя страна да свика принудително общото събрание на сдружението. Никъде не е поставено изискването или условието по какви въпроси следва да се свиква общото събрание, поне относно тяхната неотложност или важност.
Философията на закона не е ясна.
Основният порок, от който, според мен, внесеният законопроект страда, (а той, макар и с известни поправки, може да бъде приет) е, че правните субекти с идеална цел не се разграничават помежду си по никакъв признак. А основният признак, на който следва да бъде подчинен и правният режим, е дали нестопанските субекти са учредени в обществен интерес или не. Не може да бъдат подложени на един и същ правен режим Националното сдружение на общините в република България и Градският клуб по голф, примерно. Или ако може, то толкова по-зле за организациите, създадени с определен обществен интерес и идеалните им цели.
Следва да разсъждаваме върху това.
Правото на сдружаване е основно право на личността. Свободното му осъществяване е едно от основните компоненти на правовата държава. Правото на сдружаване съчетава либералната идея за свободата на индивида с колективистичната идея за обединяване на усилията на повече хора за постигане на определени цели. Самото упражняване на правото на сдружаване е израз и изява на свободна воля и свободен избор.
Всички модерни конституции и международни актове за защита на човешките права отделят подобаващо място но това право. В нашата Конституция основните текстове са чл. 12 ал. 1 и чл. 44. Според член 12 ал. 1 "сдруженията на гражданите служат за задоволяване и защита на техните интереси", а член 44 от Конституцията в своите три алинеи регулира правото на сдружаване като основно право на гражданите.
Практиката познава различни видове сдружения: с идеална цел (образувани по ЗЛС), със стопанска цел (по Търговския закон и Закона за задълженията и договорите), както и със смесен характер - с идеална цел, но с елементи на извършване на стопанска дейност (със смесен режим на регулиране).
Когато се говори за конституционнодопустимостта на пределите на проявление на едно право, всъщност реципрочно се поставя и въпросът за възможните негови ограничения, за конституционната рамка, в която то може да се упражнява. Съществуващата нормативна уредба и към настоящия момент е гарантирала широк обем на упражняването на правото на сдружаване. У нас, съгласно Конституцията, могат да се образуват по принцип всякакви сдружения с позволената от закона дейност и средства. Не е необходимо възможността за сдружаване да е предвидена в изричен закон или друг нормативен акт. Гражданите свободно определят предмета на сдружаване и целите, които си поставят. Не е необходимо държавата във всички случаи да дава под каквато и да е форма предварително разрешение за създаване на сдружения. Конституцията, като основен закон в Република България, е определила изрично в своя член 44 ал. 2 ограниченията, които следва да съществуват, за да се запази баланса между Държавата и свободата на личността.
А член 44 ал. 2 от Конституцията е изричен: "Забраняват се организации, чиято дейност е насочена срещу суверенитета, териториалната цялост на страната и единството на нацията, към разпалване на расова, национална, етническа или религиозна вражда, към нарушаване на правата и свободата на гражданите, както и организации, които създават тайни или военизирани структури, или се стремят да постигнат целите си чрез насилие."
Всички останали ограничения на това основно право на гражданите, изразено чрез законови или подзаконови актове, е противоконституционно. Законовата форма прави възможно атакуването пред Конституционния съд при евентуална противоконституционност. Основен принцип в случаите, когато държавата възлага определени функции върху сдружения на граждани, е стриктното спазване принципа на доброволността, а именно - да е налице демократично взето решение на върховния представителен орган на сдружението за поемане на възложените му функции или отговорности.
Конституцията като върховен закон за Република България е определила кръга от дейности и функции, в случаите на които законово маже да се наложат определени ограничения или функции. Категорично следва да се подчертае, че ограничения или специални изисквания върху дейността на едно сдружение може да се налага при наличието на ясен и належащ обществен интерес - национална сигурност, суверенитет, здравеопазване и т.н. Това е изключително важно.
Същото се отнася и до случаите, когато държавен интерес налага възлагането на определени държавни функции на сдружения на гражданите. Отново принципът на доброволността е приоритетен. (В този дух е и Решение 10 на Конституционния съд от 6 октомври 1994 г. по конституционно дело 4 от 1994 година.)
Не знам как на вносителя на законопроекта звучи текстът на чл. 29 ал.1, но аз, поради известни притеснения да го преразкажа, ще си го позволя да го цитирам буквално: "Членът винаги има право да напусне сдружението". Поне на мен ми звучи като заглавие от розов вестник
Но това са си авторски права, в които не следва да се бъркаме. По-скоро в контекста на Решение 10/94 г. следва да помислим върху императивния тон на разпоредбата на чл. 28 ал. 2, в която четем: "Имуществените вноски, които членът е длъжен да направи за постигане целите на сдружението ".
Държавата възлага внасянето на имуществени вноски върху членовете на едно сдружение Не разбирам защо? Къде остават конституционно гарантираните права на гражданите свободно да се сдружават и свободно да избират начина на функционирането на създаденото сдружение? Защо законът не допуска общото събрание да може и да е допустимо да определи в своя устав или друг акт подобно задължение. Какви имуществени вноски следва да внесат членовете на едно сдружение "НЛО"? Средства за посрещане на извънземните ли?
И ето го отново порочният прецедент - държавата чрез изричен законов текст възлага на гражданските сдружения определени Задължения. И то - без определен обществен интерес да налага това. Къде е логиката?
Множество подобни въпроси биха могли да възникнат и при прегледа на Глава трета от законопроекта - "Фондации".
Недоумение възниква още при запознаване с текста на чл. 45 от Глава трета: "За учредяване на фондация между живи лица е необходима нотариална форма, а по случай на смърт - завещание". Възниква въпросът защо е необходима "нотариалната форма" при извършване на сделка между живи лица?
В Търговския закон, чл. 73 ал. 1 въпросът с нотариалната форма е уреден, но в разглеждания текст тя се отнася за непарични вноски в дружество. Интересен е и фактът, че предложеният законопроект не урежда размера на дарението, с което се учредява една фондация.
Ако теоретично си представим, че е дарено имущество в размер на 125 лева, следва ли това имущество и актът на предоставянето му да бъдат облечени в нотариална форма? И какво доказва нотариалната форма, каква сила ще има спрямо трети лица?
А може би тук е и мястото да коментираме прозиращият в текстовете на проектозакона митичен държавен орган, който следва да определи "начина за използване и управление на имуществото "
Къде остава ролята на дарителя? Какъв е този странен договор за дарение, в който освен дарителя и лицето, получило дарението, се появява като демон от мрака и едно непознато на правната материя същество, облечено с властнически правомощия?
Какво значи едно сдружение да бъде поставено под надзор? Надзорът предполага противообществено поведение. Законопроектът предвижда няколко варианта за осъществяване на държавен надзор върху дейността на сдруженията и фондациите.
В единият вариант държавният надзор следва да се осъществява от Комисия за фондациите към Министерски съвет, а във втория вариант надзорът се осъществява от министъра на правосъдието и правната евроинтеграция или от министъра на вътрешните работи. Съответният министър се определя според целта на фондацията от петчленен състав на Върховния касационен съд или от Върховния административен съд.
Така определеният министър следи дали имуществото се управлява и използва според предназначението му, като е облечен със съответните властнически правомощия да променя (сменя, предлага, избира ?) членовете на управителния орган, ако запазването на имуществото или постигането на целта на фондацията налагат това.
А къде остава волята на дарителя, правомощията на общото събрание, къде остава свободната воля на сдружаване? Въпроси, на които Конституционният съд ще да даде отговор, след като вносителят не си ги е задал.
По искане на държавния надзорен орган, Върховният касационен съд, след като изслуша (?!) управителния орган, може да измени целта на фондацията, ако характерът или обсегът на първоначалната цел са се изменили дотолкова, че фондацията не отговаря на волята или идеята е постигната. По същият ред (?!) може да се отмени тежест или условие, което пречи да се постигне целта.
Не знам как могат да се коментират подобни текстове. Но те категорично ни връщат към познати и от близкото, и от малко по-далечното минало прецеденти, които отровиха духовния облик на нацията.
Вносители на законопроекта са Екатерина Михайлова, Драгомир Драганов, Светла Бончева и Велислав Величков. Според техни лични признания в радиоефира и националната преса, които самият аз нямах възможност да чуя и ми бяха преразказани, някои от вносителите били подписали законопроекта без да го четат, защото трябвало да отчитат (пре)изпълнение на план пред емисарите на Европейския Съюз