Емилия Панайотова,
СУ "Св. Климент Охридски"

Законът за администрацията (ЗА) е общ закон, който урежда три групи въпроси: структурата и правомощията на органите на изпълнителната власт; структурата и организацията на дейността на тяхната администрация; длъжностите в администрацията и основните изисквания за заемането им (чл. 1 ал. 2). Обект на коментар в настоящото изложение са първата и втората група въпроси, доколкото имат отношение към проблематиката на местното управление.
На първо място следва да се подчертае, че необосновано от правна гледна точка законодателят е разширил приложното поле на ЗА. Макар да не е изрично посочено в заглавието му, ЗА е общ закон за структурата и организацията на дейността на държавната администрация. Законът, който регламентира по общ начин правомощията, структурата и организацията на органите на местното самоуправление и местната администрация, е Законът за местното самоуправление и местната администрация (чл. 1 ЗМСМА). Предвид разликата в субектите, чиято дейност уреждат тези два закона, е недопустимо ЗА да преурежда материя, уредена в ЗМСМА.
На второ място трябва да се подчертае, че поради липсата на яснота относно съдържанието на използваните термини в ЗА, се стига не само до неточно използване на съответните понятия, но и до нарушаване на основни правни принципи, когато се регламентират обществените отношения, свързани с местното ниво на управление. Според ЗА кметът на община е териториален орган на изпълнителната власт наред с областния управител (чл. 19 ал. 3). Това разбиране е правно неиздържано: първо - на понятието централен съответното понятие е местен, а не териториален; второ - местните органи на изпълнителната власт са държавни и общински; трето - общото между държавните и общинските органи на изпълнителната власт е в характера на дейността, която извършват - става дума все за административна дейност, проявена в една или във всичките й форми - като издаване на административни актове, извършване на организационни и технически действия и т. н. Тъкмо защото отчита този факт чл. 139 ал. 1 от Конституцията, както и чл. 38 ал.1 ЗМСМА характеризират кмета на общината като "орган на изпълнителната власт в общината", от което не следва да се прави извод, че той е орган на държавата, а не на общината. Именно като орган на общината той:
ръководи цялата изпълнителна дейност на общината;
организира изпълнението на общинския бюджет;
организира изпълнението на решенията на общинския съвет;
представлява общината пред трети лица;
стопанисва и се разпорежда с общинско имущество (чл. 44 т. 1, 5, 7, 14 , чл. 21 ал. 1 т. 8 ЗМСМА).
Ето защо трябва да се възрази срещу включването в ЗА на разпоредби, които уреждат правното положение на кмета (чл. 19 ал. 3, чл. 33) .
На трето място следва да се отбележи, че според чл. 37 ЗА: "Администрацията на изпълнителната власт е централна и териториална", а "териториалната администрация на изпълнителната власт включва областната администрация и общинската администрация" (чл. 38, ал. 2), т. е. общинската администрация според ЗА е част от държавната администрация. Това разбиране не може да бъде споделено. Първо, ЗА използва термина "териториална администрация" за обозначаване на понятия, за които вече има легален термин - "местна администрация", с който законодателят си служи и в Конституцията и в ЗМСМА. Терминът "местна администрация" обхваща общинската и областната администрации (не случайно глава седма от Конституцията, озаглавена "Местно самоуправление и местна администрация" съдържа норми, които се отнасят както до органите на общината и общинската администрация, така и до областния управител и областната администрация). В законодателството се използва термин "териториална служба (звено, поделение)", но за обозначаване на службите по места на различните ведомства (примерно в този смисъл 6 от Закона за административното устройство на Република България: "Районирането на териториалните структурни звена и служби на Министерствата и Ведомствата ") . Тези служби са част от съответната ведомствена система, а не от местната администрация. Обстоятелството, че в някои случаи по отношение на тези звена правомощия могат да имат както кметовете на общини или областните управители, така и висшестоящи органи от съответното ведомство, не ги прави част от местната администрация (типичен пример е правомощието на кмета на общината по чл. 44 ал. 1 т. 4 ЗМСМА спрямо началниците на съответните полицейски служби). Същият извод се налага и при обратната хипотеза: от факта, че службите на общината са под контрола освен на кмета, и на съответно ведомство не следва, че те са част от неговата ведомствена система (примерно в този смисъл Закона за общинските бюджети - чл. 32 ал. 4: "Специализираните финансови служби на общината са отделени от структурата на Министерството на финансите и не се включват в неговите териториални поделения и звена"). Второ, общинската администрация е част от администрацията на изпълнителната власт, но не е част от държавната администрация. Изводът, който се налага е, че систематичното място на материята за общинската администрация не е в ЗА, а в ЗМСМА.
В доразвитие на тезата, че общинската администрация е част от държавната администрация, ЗА предоставя на министъра на държавната администрация правомощието да "координира и контролира дейността на главните секретари в администрацията на изпълнителната власт" (чл. 40 ал. 5), като главни секретари по смисъла на ЗА са "административните секретари в администрацията на изпълнителната власт" (чл. 39 ал. 1), т. е. тук се включват и секретарите на общини. В допълнение чл. 61 ал. 2 ЗА създава задължение за "ръководителите на административни структури в системата на изпълнителната власт" (на основание чл. 61 ал. 1 ЗА и за кметовете на общини) да представят на министъра на държавната администрация ежегоден доклад за състоянието на съответната администрация.
Разпоредбите на чл. 40 ал. 5 и чл. 61 ал. 1 ЗА са били предмет на разглеждане от Конституционния съд . Той е отхвърлил искането за обявяване на тяхната противоконституционност, като е привел следните аргументи:
- по отношение на чл. 45 ал. 5 - "Местната администрация е част от администрацията на изпълнителната власт, която изцяло е предмет на оспорения ЗА. ( ) не е допуснато никакво нарушение на чл. 8 от Конституцията, който не дели изпълнителната власт на централна и местна. Не е нарушена и глава седма и чл. 146 от Конституцията, ( ) тъй като обстоятелството, че такъв закон (б. м. какъвто чл. 146 предвижда - ЗМСМА) вече съществува, не е пречка част от третираната в него материя да се преуреди и допълни в друг закон, както това е направено със ЗА. От гледна точка на законодателна техника това не е недопустимо";
- по отношение на чл. 61 ал. 2 ЗА - " Изискването да се представят на министъра на държавната администрация ежегодни доклади за състоянието на съответната администрация се отнася и до местните (териториалните) администрации на изпълнителната власт. Това следва както от общата разпоредба на чл. 1 ал. 3 ЗА, която разпростира приложението на закона и върху органите на местното самоуправление, така и от чл. 36 ЗА, според който администрацията на изпълнителната власт обхваща и областните и общинските администрации. Обстоятелството, че местното самоуправление и местната администрация са уредени в отделна глава седма на Конституцията не ги изключва от изпълнителната власт по смисъла на чл. 8 от Конституцията".
Тезата на Конституционния съд, че чл. 40 ал. 5 и чл. 61 ал. 2 ЗА не са противоконституционни, не може да бъде споделена. Първо - чл. 40 ал. 5 ЗА нарушава общоизвестното правило: който назначава съответния орган, той го и контролира. Тъй като секретарите на общините се назначават от кметовете на общините, те ги и контролират (чл. 43 ал. 1 ЗМСМА) . Второ - трябва да се изтъкне, че предмет на правна уредба от ЗА не може да бъде администрацията на изпълнителната власт изцяло, тъй като чл. 146 от Конституцията изрично изисква материята относно организацията и реда на дейността на органите на местното самоуправление и местната администрация да бъде уредена с отделен закон, какъвто е ЗМСМА. Спазването на това изискване автоматично ограничава приложното поле на ЗА. При положение, че ЗМСМА и ЗА уреждат различни обществени отношения, е недопустимо ЗА да преурежда и допълва ЗМСМА. Трето - несъмнено изпълнителната власт не се дели на централна и местна (чл. 8 от Конституцията), но от това не може да се прави заключение, че органите на изпълнителната власт не се подразделят на централни и местни, съответно администрацията на изпълнителната власт - на централна и местна. И конституционният законодател прави такова деление - той е уредил в две отделни глави материята за централните органи на изпълнителната власт (глава пета - "Министерски съвет") и местните органи на управление (глава седма "Местно самоуправление и местна администрация"). Без съмнение, ЗА ще бъде предмет на разглеждане от Конституционния съд и в бъдеще.
В заключение може да бъде направен изводът, че следва да бъдат отменени всички разпоредби в ЗА, с които се уреждат въпроси на организацията и реда на дейността на органите на местното самоуправление и местната администрация, тъй като противоречат на чл. 146 от Конституцията.