Общинска стратегия за общинско развитие

етапи

ст. н. с. II ст. Д.р Тинка Попова

арх. Белин Моллов

Разработване визия за бъдещето на общината

Задачата е да се формулира картината на общината през 2010-та, 2020-та година и нататък - да се даде количествен и качествен израз на нашата представа, нашето желание, нашата мечта за характеристиките на общината в контекста на устойчивото развитие.

Очертаването на насоките на нашето развитие не може да се откъсва от реалностите - както сега, така и в бъдеще. Теорията и практиката са формулирали полезна и целесъобразна система за анализ. Тази специална методология се нарича СУОТ-анализ (от SWOT - анализ на силни, слаби страни, възможности и опасности - Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats). Силните страни и възможностите са факторите в подкрепа и в полза на нашите планове за бъдещето, а слабите страни и заобикалящите ни опасности и заплахи - факторите, които по-скоро биха ни пречили в избрания от нас път. Анализът на тези фактори е полезно помощно средство на всички етапи от разработването и реализацията на стратегията за устойчиво развитие.

СУОТ-анализът следва да обхване не само положителните и отрицателните предпоставки, условия и фактори в самата община, но също така в контекста на цялата страна и региона. Общината не е самотен остров - тя може да се развива във функция не само на своите природни, исторически, социално-икономически, интелектуални и други дадености, но също така обвързано в общата рамка на страната и обкръжаващия ни свят.

• СУОТ-анализът следва да се разпростре върху всички области и фактори на развитието:

• Природни и географски дадености и геостратегическо положение;

• вътрешна и външна политическа среда;
• Икономически и социални условия и дадености;
• Нормативни условия и др.

Изводите от анализа трябва да бъдат мярката за сравнение и критерий за оценка на реализма и достижимостта на нашите цели и желания.

Изводите от СУОТ-анализа са основа за формулиране на визията. Желателно е тя да се разработи вариантно, като се ориентира към различни точки във времето в бъдеще, например желано състояние през 2010, 2020 г. и т.н.

В описателната част на крайния резултат посочваме качествените характеристики на обществото като цяло, икономическите отношения, околната среда, социалните отношения, качеството на живота на населението.

Количествените характеристики са също част от визията - това са индикатори, показатели, тенденции, индекси, ръстове и т.н.

На основата на визията (желаното състояние на общината) и резултатите от анализа на съществуващото положение следва да се определят основните цели и подцелите на бъдещото развитие по посока на устойчивостта. Те могат да се формулират по следния начин:

• Оживяване на растежа;

• Подобряване качеството на растежа;

• Удовлетворяване на основните потребности за работа, хранителни продукти, енергия, вода и санитарна профилактика;

• Осигуряване на устойчиво развитие на населението;

• Съхранение и развитие на ресурсната база;

• Преориентиране на технологиите и контрол върху риска;

• Подобряване на качеството на околната среда;

• Подобряване на социалните условия;

• Устойчивост на селищната мрежа;

• Демократизация на обществото;

• Изграждане на териториалната общност;

• По-добро интегриране в региона и страната;

• Устроеност (изграденост) на средата.

Анализ на изходното състояние

Той следва да обхване следните области на общинската дейност:

• Икономика;

• Социална сфера;
• Околна среда;
• Техническа и социална инфраструктура;
• Демократизация на обществото;
• Селищна мрежа.

Препоръчително е изводите, направени в отделните изследвани области относно наблюдаваните в миналото и очертаващите се в бъдеще тенденции, както и свързаните с тях проблеми, придружени с кратко описание на причинно-следствените връзки, да се представят в тезисна форма в една обобщаваща част. Това ще спомогне да се отсеят разгледаните в анализа маловажни въпроси, да се систематизират тенденциите и проблемите.

Цифровите данни и съждения за състоянието следва да бъдат оценявани, като постоянно си задаваме въпроса Къде сме ние? , т.е. да се сравняваме сами със себе си , с другите около нас , със света .

А. Анализ на тенденциите и процесите в икономиката

1. Ръст на икономическото развитие: обща динамика; динамика по отрасли и подотрасли; динамика по форми на собственост; динамика в разрез според мащаба на производствено-икономическите единици; динамика в разрез по основни производствени единици на територията на общината.

2. Качествени характеристики на общинската икономика: рентабилност на предприятията и производствата на територията на общината; съвременност на техниката и технологиите; степен на концентрация и специализация на общинската икономика;интензивност на местните икономически връзки и участие в международния икономически обмен; зависимост от местната и външна суровинна база и пазари за реализация на продукцията (съотношение между износа и вътрешната реализация, импортоемкост на производството и др.; ресурсоемкост на общинската икономика; степен на риск; състояние на дълготрайните материални активи; конкурентноспособност; диверсификация; структура на икономиката по форми на собственост и по мащаб.

3. Заетост и качество на работната сила: квалификационни характеристики на работната сила; образователна структура; отраслова структура; структура по форма на собственост; възрастова структура; структура по етническа принадлежност; мерки за насърчаване на заетостта.

4. Общински приходи и разходи: бюджетни и извънбюджетни приходи; собствени приходи и субсидии от републиканския бюджет; състав и структура на собствените приходи (данъчни и неданъчни); кредитни ресурси; дефицит и задлъжнялост; структура на приходите по източници (от икономиката, от населението), по форми и др.; структура на разходите по функции (образование, здравеопазване, управление и др.),по предназначение (текущи, инвестиционни и др.).

5. Ресурсна база на общината: количествени характеристики на ресурсите (гори, води, обработваема земя, минерални суровини, горски продукти и др.); качествени характеристики на ресурсите от гледна точка на възможностите за тяхната икономическа реализация.

Б. Анализ на тенденциите и процесите в социалната сфера

1. Население: брой и динамика; възрастова структура; раждаемост - динамика; смъртност - динамика и причини; прираст; полова структура; етническа структура; миграционни процеси; селско и градско население.

2. Характеристика на благосъстоянието на населението: доходи - обща динамика; структура и динамика на доходите по отрасли, по групи население, по критични групи (напр. пенсионери, малцинствени групи); структура на доходите по източници (от селско стопанство, туризъм, промишленост, от пенсии, социални помощи, помощно стопанство и др.); разпределение на доходите по форма на собственост на предприятието (организацията); брой лица живеещи в бедност; разходи - обща динамика; структура и динамика на разходите по групи стоки и услуги (хранителни и нехранителни стоки, комунално-битови, административни услуги и др.).

3. Безработица: брой и динамика на безработните; структура на безработните по възраст, пол, отрасли, образователно равнище, квалификация; структура по социални групи; структура по поредност на регистрацията и по продължителност; ежедневна трудова миграция - динамика и характеристики; характеристика на търсенето и предлагане на работа; мерки за борба с безработицата.

4. 4. Здравен статус и здравен риск: динамика на заболеваемостта; структура на заболеваемостта по групи и вид заболявания; структура на заболеваемостта в разрез по възрастови и социални групи и по етнически общности; фактори за здравен риск; болестни характеристики на смъртността; организация на здравеопазването в общината; кадрова обезпеченост на здравното обслужване.

5. Образование: характеристика на образователните услуги по степен на образователно равнище - предучилищно и училищно обучение, полувисше и специално образование; профил на обучението; етническа и социална структура на учащите се; съответствие на необходимостта от работна сила с определена квалификация в стопанските и други организации в общината; организация на образованието в общината; кадрова обезпеченост на системата на образованието - количествени параметри и квалификационни характеристики на персонала.

6. Култура: културни и просветни институции и дейности, печат и книгоразпространение, киноизкуство, театрално изкуство, художествена самодейност, изобразително изкуство, библиотечно дело; обреди и обичаи, вкл. с църковно-религиозен характер и етническа насоченост; фолклор; културно наследство с национално и местно значение; културно наследство с възможности за развитие на културен туризъм.

7. Спорт: спортни институции и организации; организация на спортната дейност - професионален и любителски спорт.

8. Жилищни отношения: брой жилища и квадратура (обем); степен на комфорт на жилищата (наличие на централно водоснабдяване и канализация, телефонизация, централно топлоснабдяване и др.); задоволеност с жилища; структура на жилищния фонд по форми на собственост; жилищни и вилни имоти; жилищни терени; отчуждени собственици, към които общината има неизпълнени задължения; жилищна задоволеност в разрез по етноси; съвместно обитаване на жилищата он различни поколения.

9. Социална сигурност: динамика на престъпността; криминогенни фактори; структура на престъпленията - стопански, имуществени, личностни; структура по криминогенни групи (малолетни, непълнолетни, безработни, малцинства).

В. Анализ на тенденциите и процесите в областта на опазване на околната среда

• Посредством анализа трябва да се решат следните задачи:

• Да се установят тенденциите в развитието на екологичната обстановка в общината;

• Да се идентифицират проблемните територии и обекти, както и степента на увреждане на компонентите на околната среда в тях;
• Да се определят местата с най-голямо наслагване на проблеми от комплексен характер;
• Да се идентифицират основните замърсители на територията на общината в разрез по отделните компоненти на околната среда;
• Да се опише и оцени съществуващата система за опазване на околната среда в общината;
• Да се определят приоритетите и мерките за подобряване на екологичното състояние на общината;
• Да се обоснове въз основа на конкретната информация стратегията на общината в областта на опазването и възпроизводството на околната среда.

Посочените насоки на анализа трябва да бъдат изчерпателно развити за всеки компонент на околната среда поотделно. Анализът следва да бъде детайлизиран до ниво източник на замърсяване . Необходимо е също така да се даде точна картина на усилията за предотвратяване на усилията за предотвратяване или намаляване на замърсяването, както и действията по премахване на източниците и последствията от замърсяването.

Опазването и възстановяването на околната среда е една от сферите, в които най-активно се включват неформалните организации - екологични движения, сдружения и др. Ето защо тук е особено важно да се анализира участието и ефективността от действията на неформалните структури с екологична насоченост, както и тяхното взаимодействие с официалните държавни и местни структури, включително прозрачността и публичността на информацията за състоянието и проблемите на околната среда.

1. Замърсяване на атмосферния въздух: видове и степен на замърсяване, териториално зониране, параметри, количество и видове вредни емисии; източници на замърсяване - състав и структура на вредните емисии (битови, производствени, разрез по отрасли); мерки за предотвратяване на замърсяването.

2. Замърсяване на водите - видове и степен на замърсяване, динамика; основни източници на замърсяване; качествени характеристики на водите за питейни нужди, за промишлени нужди, за комунални дейности и за напояване; териториално зониране на замърсяването на водите - параметри във и извън стандартите; видове и количествени характеристики на вредните вещества във водоизточниците; количествени и качествени характеристики на процесите на третиране на отпадъчните и питейните води; мерки за предотвратяване на замърсяванията.

3. Замърсяване на почвата: състояние на почвените замърсявания - динамика; източници за замърсяване - битови, производствени (вкл.- по отрасли); мерки за предотвратяване на замърсяването.

4. Замърсяване с твърди отпадъци: видове (битови, производствени, опасни) отпадъци и динамика на замърсяването; източници на замърсяване - битови, производствени (в т.ч. по отрасли); отпадъчно стопанство - събиране и третиране на твърдите отпадъци, организация на отпадъчното стопанство (законни и незаконни сметища); мерки за предотвратяване на замърсяването.

5. Шумово замърсяване: динамика на замърсяването; източници на замърсяване; мерки за предотвратяване на шумовото замърсяване.

6. Радиационна натовареност: динамика на радиационната натовареност; източници на радиационно замърсяване; мерки за предотвратяване на радиационното замърсяване (вкл. начини за контрол и оповестяване на замърсяването).

7. Биологично разнообразие: видово разнообразие - растително, животинско, горски екосистеми (характеристики); местонахождение на отделните растителни и животински видове; защитени видове, територии и обекти; изчезващи видове; мерки за съхраняване и развитие на биологичното разнообразие.

8. Степен на въвеждане на екологични технологии: в промишлеността; в селското стопанство; в строителството; в транспорта.

9. Среда на обитаване и градска зелена среда: обхват на зелените площи; структура и състояние на зелените площи в общината.

Г. Анализ на състоянието на публичните инфраструктурни обекти и на услугите, които те осигуряват

Полезно помощно средство за анализа на състоянието на инфраструктурата може да бъде разработването на каталог на публичните инфраструктурни обекти и съоръжения. Той следва да съдържа подробни данни за жизнения цикъл на обектите и съоръженията, тяхното количество и качество (технико-технологично равнище), както и график за необходимата подмяна на морално и физически изхабените съоръжения, сграден фонд, машини и мрежи.

1. Техническа инфраструктура: водоснабдителни мрежи и системи за питейно-битово водоснабдяване; мрежи и системи за отпадъчни води; хидромелиоративни мрежи и системи; транспортни мрежи и системи - междуселищни пътища, улична мрежа, автомобилен транспорт, таксиметров и железопътен транспорт; депа за твърди битови отпадъци; енергийни мрежи и системи; комуникационни мрежи и системи; информационна структура (бизнес-информационни системи).

2. Социална инфраструктура: образователна мрежа; здравни заведения и обекти; културни обекти и заведения; спортни обекти и съоръжение; туристически обекти.

3. Обекти за социални грижи и за специфични контингенти: домове за сираци; трудово-възпитателни училища; старчески домове; домове за инвалиди; затвори и др.

Д. Анализ на състоянието на обществените отношения

1. Местно самоуправление: структури - права, задължения, отговорности, взаимоотношения помежду им; участие на жените, младежите и малцинствата в управление; връзки с обществеността; политическа и изборна активност на населението; връзки с централните власти и областната администрация.

2. Неправителствени организации: форми на сдружаване; численост; сфери на действие; активност на местно ниво и връзки в регионален, национален и международен план; влияние в обществото; взаимоотношения с местната власт.

3. Социална търпимост: етноси на територията на общината - количествени характеристики, степен на организираност и активност; религиозни общности - количествени характеристики, степен на активност.

Е. Анализ на устойчивостта на селищната мрежа

1. Урбанизация: населени места - състояние и динамика; структура на населението по признака селско - градско ; проблеми, произтичащи от урбанизацията.

2. Устройство на средата: териториална структура; устойчивост на селищната мрежа; териториално-устройствено и градоустройствено планиране; застрояване и обитаване - гъстота, начин на застрояване; характеристика на средата за обитаване; зелени и свободни площи.

3. Земеползване: обществено и индивидуално земеползване; селищни зони; функционално-териториална структура - зони за труд, обитаване и отдих; земеползване според предназначението - земеделски земи, пустеещи земи, промишлени зони и др.

Разработване на стратегията за устойчиво развитие

Оттук нататък разработката се развива под формата на пирамида. На върха на пирамидата стои визията, а в основата на пирамидата - анализът на процесите, явленията и тенденциите в различните сфери от социално-икономическия живот на общината. От върха на пирамидата надолу се разгръщат целите, подцелите, приоритетните направления на развитието и необходимите действия за реализация на целите и приоритети, уточнени във времето и пространството, подкрепени с необходимите финансови ресурси, отговорни изпълнители и структури, с описание на очакваните преки и косвени ефекти.

Това е структура, основаваща се на познатия принцип От общото - към частното, от глобалното - към конкретното .

Стратегията може да се ориентира към формулирането на цели, подцели, приоритети и мероприятия за тяхното постигане за срок, по-кратък от този, за който е разработена визията. Това се прави от прагматични съображения, с оглед да се отчита по-добре изходното състояние на отделните сфери от обществено-икономическия и социален живот, а така също да могат да се формулират мерки с по-конкретен характер, вкл. стойностни измерители на прогреса в резултат на тяхното изпълнение.

Подреждане на целите и подцелите

Целите и подцелите се групират по приоритет във времето, като се посочват причините, които обуславят съответното подреждане с предимство.

Примерни приоритетни направление за развитието

в областта икономиката и финансите:

1. Спиране на спада в икономиката и постепенно преминаване към стабилен икономически растеж;

2. Подобряване на качеството на икономическия растеж;

3. Стабилизиране на заетостта и подобряване на качеството на работната сила;

4. Подобряване на финансовото състояние на общината и намаляване на нейната зависимост от централната финансова власт;

5. Съхраняване и ефективно оползотворяване на ресурсната база на общината.

в областта на опазването на околната среда и подобряването на нейното качество:

1. Очистване на въздуха, водата и почвите и предприемане на мерки срещу тяхното замърсяване;

2. Опазване на продуктивните земи за селскостопанско производство;

3. Опазване на горските фондове;

4. Пестеливо използване на местните природни ресурси;

5. Съхраняване и обогатяване на биологичното разнообразие;

6. Повишаване степента на обществено разбиране за проблемите на околната среда и обществената активност за тяхното решаване;

7. Институционализиране на проблемите на околната среда и тяхното решаване чрез създаването на съответни политически и административни структури и процедури и стимулиране на гражданското участие.

Формулиране на набор от допълващи се стратегически направления за постигане на целите

Определят се и се описват желателните и възможни направления на развитието с оглед постигането на отделните цели и подцели, формулирани под формата на индикатори със съответни стойности, преценява се вероятността за тяхното осъществяване; специфицират се факторите (местни, регионални, национални, вътрешни и външни), които благоприятстват реализацията, и факторите, които я ограничават. В резултат се формулира набор от действия, целящи постигането на глобално формулираните цели и подцели на развитието.

При формулирането на стратегическите направления за постигане на определените цели и подцели следва да се има предвид, че:

• Става дума за стратегия на общината, а не на общинската администрация, следователно стратегическите направления, а по-нататък и мероприятията за тяхното изпълнение могат да предвиждат действия, осъществявани от други субекти и структури на територията на общината;

• Става дума за задачи, чието изпълнение може да бъде резултат от действията на много хора и разнообразни структури, следователно стратегическите задачи по необходимост трябва да имат по-обща формулировка;

• Става дума за процеси, чийто ход зависи не само от усилията на общината и останалите структури на нейна територия, но също така и от решенията на законодателната власт и на централната изпълнителна власт.

Следователно при формулирането на стратегическите направления и задачи трябва да се държи сметка за реалната изпълнимост на предвижданите задачи и действия.

Определяне на представителни индикатори и показатели, характеризиращи отделни цели и подцели

Преминава се от общо по характер описание към количествено изражение. В резултат се изработва набор от индикатори и показатели с количествено изражение, който конкретизира всяка една цел или подцел.

Индикаторите са показатели, които характеризират определени страни на системата като цяло от ъгъ, който ни интересува. Сравнени във времето, те дават представа за напредъка на развитието. Индикаторите могат да бъдат количествени и качествени.

Изборът на подходящи индикатори е много важен от гледна точка на изпълнението на следващите етапи - мониторинга, контрола и обратната връзка.

Разработване на план за действие

Навлизането от стратегията в тактиката става посредством постепенно конкретизиране и презициране на действията и дейностите, водещи към реализация на формулираните алтернативни варианти за приближаване към целите, разположени в рамките на по-кратки времеви интервали. Набелязва се наборът от действия, ситуирани във времето, необходимите ресурси, изпълнителите, очакваната стойност на индикаторите.

Доколкото изпълнението на плана е възможно само в резултат на синхронизираните усилия на всички физически и юридически лица в общината, той трябва непременно да се обсъди подробно с обществеността, използвайки разнообразни методи и форми за колкото се може по-широко въвличане на всички.

Практиката показва, че най-трудната част от разработването на стратегията за устойчиво развитие е обличането на поставените цели и формулираните приоритетни направления на развитието в конкретни действия, в конкретно време, с конкретни изпълнители и конкретни очаквани резултати.

• Плановете за действие се разработват за всяка отделна сфера на социално-икономическия живот на общината. Те следва да представят в единна структура:

• Наборът от стратегически цели и приоритетни направления (задачи), формулирани на предходния етап;

• Наборът от действия на общинската администрация, на физическите и юридическите лица, на институционализираните структури и на неинституциаонализираните формации за постигането на съответната стратегическа задача;
• Очакваните преки резултати от планираните действия и страничните ефекти от тях;
• Сроковете за реализация на предвидените действия;
• Отговорниците и изпълнителите;

Необходимите финансови, човешки и други ресурси и източниците за тяхното осигуряване.

• Препоръчително е планът за действие да се развие в таблична форма със следните колони:

• Стратегическа задача (цел), в т.ч. подцели;

• Действия (дейности), насочени към реализацията на стратегическата цел (подцел);
• Очаквани резултати и странични ефекти;
• Срок за реализация (за изпълнение на дейност);
• Отговорници и изпълнители;
• Необходими средства и източници за финансиране.

Целесъобразно е предлаганите дейности да се оценяват от гледна точка на:

• ефективност на разходите;

• наличието на двойно печелившо решение (WIN-WIN решения с двустранен благоприятен ефект - за икономиката и социалната среда, за социалната сфера и околната среда и др.);
• икономически ползи;
• размер на ефекта, който може да се постигне (здравен, екологичен и др.);
• политическа и обществена приемливост и т.н.

Реализация на програмата, мониторинг и контрол

Този етап включва:

• изпълнение на определените в плана за действие мероприятия;

• проследяване на напредъка в развитието въз основа на определените индикатори;
• сравняване на постигнатото с набелязаните преки и косвени ефекти;
• упражняване на контрол върху точното изпълнение на предписаните мерки, сроковете за реализация, целевото и ефективното разходване на предвидените финансови и други ресурси.

Оценка и обратна връзка

Реализацията на стратегията следва да се възприема интерактивен процес, в който трудностите, грешките и неуспехите от предходен етап следва да се отчетат и коригират на следващите етапи: не само като съответни действия, но при нужда и като адекватни промени в някои части от стратегията (промяна на някои приоритети, алтернативи за развитие, стойности на конкретни индикатори).

Със съкращения по Общинска стратегия за устойчиво развитие , издание на Програмата на ООН за развитие - София, 1999.