ПРАВНИ АСПЕКТИ НА ОБЩИНСКИТЕ ОБЛИГАЦИИ

Ева Радева, адвокат

В брой 3 на информационния си бюлетин за 2000 г. Фондацията за реформа в местното самоуправление помести актуален и полезен материал, съдържащ кратка икономическа характеристика на общинските облигации.

Авторът на материала, г-н Георги Беловски, началник управление Международна дейност при Общинска банка АД, София, излага и две основни становища на икономическите среди, относно оптимизацията на законодателството, свързано с този тип проблематика [1].

В първото становище част от икономистите подкрепят приемането на отделен закон за кредитиране на общините, който да обобщава всички текстове от действащите до момента закони, уреждащи възможностите на общините за финансиране.

Във второто становище икономистите предлагат третиране на общините като равнопоставен икономически субект, без да се налага формулирането на изрични текстове в законодателството, даващи характеристика на дейността по общинското финансиране.

Авторът приема, че преобладава втората теория на икономистите относно правното уреждане на общинските облигации, тъй като Законът за публичното предлагане на ценни книжа не урежда конкретно общинските финанси [2].

Като правя изричната уговорка, че според мен проблемът на емитирането на общински облигации не е толкова правен, колкото икономически[3] и проблем на липса на доверие у инвеститорите в облигациите, бих искала да направя кратък правен коментар на нормативната уредба на общинските облигации в контекста на посочените две становища на икономисти за законодателната база на общинските облигации и да представя някои виждания на юристи относно създаването на нормативна база, която да даде гаранции на инвеститорите в обцински ценни книжа.

Относно първото становище на колегите икономисти считам, че безспорно е необходимо да се приеме отделен закон за кредитирането на общините. В никакъв случай обаче този закон не трябва да бъде компилация на всички текстове от действащите до момента закони, уреждащи възможностите на общините за финансиране.

Съображенията ми против формалното събиране на действащата нормативна база в един закон могат най-общо да се сведат до липса на целесъобразност, изразяваща се в следното:

• няма да се реши основният проблем пред емисиите на общински облигации в България - въздържането на инвеститорите (бизнес среди и граждани) да влагат свободните си парични средства в общински облигации;

• липсва действаща нормативна уредба на общинските облигации - Свищовската емисия се извърши по аналогия в правото на действащия към момента на старта Закон за ценните книжа, фондовите борси и инвестиционните дружества, т.е. няма дори какво да се компилира, за да изрази спецификата на този капиталов пазар;

• Законът за публичното предлагане на ценни книжа не съдържа и като материален закон не би могъл да съдържа процесуални правила за бързо, надеждно и гъвкаво производство за удовлетворяване на кредиторите, закупили облигации от общинските емисии;

• липсват каквито и да било гаранции за получаване на дадения облигационен заем в случай, че общината се окаже неплатежоспособна.

На последно място поставям аргумента за незаконосъобразност на предложението за компилация на действащата нормативна база, доколкото този въпрос е формален - нормотворецът не би го допуснал предвид разпоредбата на чл. 10 ал. 2 от Закона за нормативните актове: Обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен.

Доколкото считам, че спорът дали общинските облигации са ценни книги или не, е безсмислен, то може да се твърди, че обществените отношения, свързани с предлагането и сделките с ценни книжа, е вече уреден със Закона за публичното предлагане на ценни книжа.

Този закон обаче може да изпълни само ролята на общ закон по отношение на общинските облигации. Необходимостта от специален закон, който да урежда емисията на общински облигации, сделките с тях и най-вече да създава облекчен, бърз и гъвкав режим за гарантиране интересите на инвеститорите е крайно назряла, ако целта е създаването на пазар на книжа с фиксиран доход.

Що се отнася до предложението на други икономисти за третиране на общините като равноправен икономически субект с оглед идеята да са напълно равнопоставени с останалите участници на кредитния и капиталов пазар, то трябва да се има предвид, че общините и държавата и сега са разглеждани от действащото законодателство като равнопоставени на останалите участници в стопанския оборот партньори в случаите, когато са страни в облигационни, концесионни или приватизационни договори и във всички случаи, когато встъпват в стопанския оборот - например при възлагането на обществените поръчки.

Обстоятелството, че действащата нормативна база не регламентира специален ред, освен общия процесуален път, предвиден в ГПК, за удовлетворяване на интересите на кредиторите на общините, налага или препращането със специален закон към по-бързата, макар и скъпа арбитражна процедура, или евентуалното институционализиране на специална юрисдикция, която по нови правила да разглежда споровете, страни по които са общините при и по повод емисиите на общински облигации.

Липсата на разпоредби за общинските облигации в Закона за публичното предлагане на ценни книжа не трябва да се възприема като липса на необходимост за специална нормативна уредба относно този вид ценни книги. Известно е, че обществените отношения се развиват по-бързо от правното им уреждане и са основата, която предпоставя появата на законовата база, която ги регламентира. Кредитирането на общините чрез емисиите на общински облигации е нов вид финансов мениджмънт за българските общини и липсата на нормативната му уредба не бива да се приема като липса на необходимост от закон за емитирането на общински облигации.

При разговора ми с професор Вайнщайн, бивш адвокат, днес консултант към Американската агенция за международно развитие, който се занимава с нормативната уредба на общинските облигации, беше констатирана и потребността в България от юристи, които да обслужват местното самоуправление в областта на емитирането на общински облигации и на всички правоотношения, които се пораждат между общините и кредиторите при и по повод тези емисии.